¿Qué son los presupuestos participativos?

Hablando de participación ciudadana, mucho hemos abordado en este blog en el que nos hemos referido a los derechos electrónicos de las personas, a cómo involucrar a las empresas en la contratación electrónica, al uso de WhatsApp en las relaciones AAPP-ciudadanos; hemos calificado el Gobierno abierto como la siguiente fase dentro del darwinismo democrático, e incluso hemos hablado del Ley de procedimiento como una ley que van a implantar las personas. Hemos hablado de tramitación telemática de expedientes, de Cartas de Participación Ciudadana, de comunicación, de RRSS, de órganos municipales que canalizan la participación, de Oficinas de Atención al Ciudadano… Creo que solo falta hablar, en esta línea, de Presupuestos participativos. Hoy cubriremos este hueco.

Según la web presupuestosparticipativos.com, los Presupuestos Participativos son una herramienta de participación y gestión de la ciudad, mediante la cual la ciudadanía pueden proponer y decidir sobre el destino de parte de los recursos municipales. Desde que, en 1989 se pusieran en marcha las primeras iniciativas en la ciudad brasileña de Porto Alegre, la figura de los Presupuestos Participativos ha ido ganando presencia tanto en América Latina como en Europa. En España, las experiencias más significativas hasta ahora se han desarrollado en ciudades como Sevilla, Córdoba, Albacete, San Sebastián, Málaga, Jerez, Getafe, Petrer, Puente Genil, Cabezas de San Juan, Sabadell, Leganés, Torreperogil, Puerto Real, Torrellano, Elche, Novelda y Santa Cristina d’Aro entre otras.

Algunas de estas experiencias ya no están en funcionamiento mientras que otras gozan de muy buena salud, sobreviviendo sin problemas a los eventuales cambios políticos. Pero pensemos que los primeros modelos registrados en España datan de principios de siglo… Resulta curioso que en la era de la Administración digital, el Presupuesto participativo siga siendo un mecanismo actual e innovador de participación ciudadana, y aún más curioso que todavía no se encuentre recogido expresamente en la legislación española[1]. Afortunadamente sí en las Ordenanzas, Reglamentos y Cartas municipales de participación ciudadana, en el ejercicio de las potestades reglamentaria y de autoorganización de los Ayuntamientos. El artículo 60 de la Carta de participación ciudadana del Ayuntamiento de Alzira dispone:

El Ayuntamiento de Alzira elaborará unos Presupuestos Participativos junto con los Consejos municipales existentes, a los que se dirigirán acciones formativas y de comunicación de los proyectos y con los que se constituirá el Grupo Motor que coordine el proceso junto a los técnicos municipales. Asimismo, al Grupo Motor corresponderá el control y seguimiento de los compromisos alcanzados y de las actuaciones municipales. Los recursos públicos sometidos a consideración podrán ser: un porcentaje o una cantidad de la inversión del Ayuntamiento, programas o actividades municipales, o una cantidad fija anual. Las propuestas que se efectúen se analizarán a partir de criterios como la competencia jurídica, la viabilidad técnica o el coste estimado. Los proyectos considerados se incorporarán al presupuesto municipal y se someterán al Pleno municipal para su aprobación.

Tanto tiene que ver Presupuesto participativo con Gobierno abierto que se le ha llamado también «modelo de democracia directa”, por cuanto supone la implicación de todos los ciudadanos del municipio con la posibilidad de intervenir directamente, a través de los procedimientos que se establecen, en la toma de decisiones políticas. Como dijimos, el modelo de Presupuesto Participativo tiene su origen en 1989, en la ciudad brasileña de Porto Alegre, y aunque se halla en una fase más incipiente en nuestro país, se puede considerar más o menos consolidado en ciudades como las mencionadas, especialmente en San Sebastián[2]. Recuerdo que, a fin de implantarlo algún día, en su momento tomé muchas notas de los responsables de de Córdoba y Albacete, cuando expusieron sus experiencias en el curso “Análisis y perspectivas de modernización en el ámbito de la Administración Local” (Diputación de Valencia, 2004)[3]. Es cierto que actualmente ambos proyectos han pasado a mejor vida, al menos con su configuración inicial, pero en su momento fueron pioneros en España, y ahora debo reconocer que es en aquel momento de mediados de la década pasada cuando más aprendí de Gobierno abierto, aunque entonces ni siquiera se utilizaba este término.

Presupuestos participativos

Pero todo arranca en Porto Alegre, aún quince años antes. El mérito de Porto Alegre reside, desde luego, en haber sido capaz de poner en práctica un sistema entonces totalmente nuevo y, sobre todo, válido. Es de justicia, cuando algo funciona, reconocer el mérito de sus creadores e impulsores. De hecho la experiencia del Presupuesto Participativo comienza a utilizarse en otros lugares cuando se demuestra que ha tenido éxito en la ciudad brasileña. Su alta calidad de vida, y la consecución de numerosos premios internacionales en materia de gestión pública[4] llamaron la atención del resto de países latinoamericanos[5], primero, y de todo el mundo público, más tarde.

Por ello, y para comprender el concepto de “presupuesto participativo”, quizá sea justo citar en primer lugar la definición realizada por Tarso GENRO, quien fue alcalde de Porto Alegre, que se refiere a una “esfera pública no-estatal de cogestión”, que supone la creación de “un nuevo espacio público de encuentro de los ciudadanos, el poder ejecutivo y el poder legislativo, que se convierte en el auténtico espacio de decisión”[6].

Se trata, en definitiva, de “un espacio en el proceso de toma de decisiones públicas, abierto a los ciudadanos, que les permite informar a los decisores sobre sus necesidades prioritarias y acordar un orden de importancia para su satisfacción.”. Se busca, por tanto, el establecimiento de “un procedimiento que permita participar a la ciudadanía opinando sobre la aplicación de los fondos públicos y controlando las rendiciones de cuentas referentes a su utilización, a las que están comprometidos los responsables en los períodos inmediatos posteriores a la gestión del período presupuestario.”[7]

Desde el punto de vista conceptual, y ahondando en la anterior definición en cuanto a los rasgos o notas características del concepto, podríamos señalar los siguientes siguiendo a Rocío LÓPEZ LOZANO:

• Supone una evolución del tradicional ámbito político, que no sustituye sino que complementa la democracia representativa tradicional, buscando ampliarla y ejercer una función de control político entre los procesos electorales, y no únicamente cada cuatro años.
• Supone asimismo un encuentro de la población con sus gobernantes para consensuar las decisiones sobre la gestión pública, y en especial sobre el presupuesto.
• Se trata de un proceso en constante construcción. Su funcionamiento es autorregulado. Parece lógico que si el objetivo del sistema es la participación ciudadana, se procure la participación de todos (en condiciones de igualdad) en la configuración y mejora del proceso[8].
• Se potencia la descentralización del proceso de toma de decisiones, mediante asambleas de Distrito y de barrio, por lo que el sistema resulta especialmente recomendable para integrar la participación ciudadana en grandes municipios.

Partiendo de estos caracteres, la citada autora se refiere a las tres dimensiones del presupuesto participativo:

1. Dimensión ciudadana. El presupuesto participativo, además de una opción de gobierno local, es básicamente un mecanismo avanzado de participación ciudadana, mediante el cual este derecho alcanza una nueva dimensión. “El proceso de los Presupuestos Participativos intenta acentuar la idea de ciudadanía, en el sentido de hacer copartícipe al vecino y vecina de la marcha de la ciudad.”. Así, “la construcción de la ciudad deja de ser asunto de unos  pocos y su transformación y configuración pasa a formar parte de la propia ciudadanía”. No obstante se plantea la cuestión de la legitimidad del proceso, es decir, si el sistema del presupuesto participativo alcanza el mayor grado de participación posible, lo cual le dotaría de la máxima legitimidad. Al respecto, Fco. Javier AVILÉS JIMÉNEZ concluye que “el problema estriba en ponderar en su justa medida la representatividad que se otorga al resultado de los procesos participativos, que no pueden ser sino parciales en su alcance, como también lo es la representatividad obtenida en las urnas, pues la legitimidad universal no existe.”
2. Dimensión educativa. Como consecuencia de lo anterior, al involucrarse el ciudadano en la gestión municipal, se consigue un incremento notable de la cultura de “lo administrativo” por parte de éste, ya que la participación de las personas en los procesos debe suponer su conocimiento y comprensión. “El propio proceso metodológico que se establece de discusión y deliberación, posibilita al ciudadano/a el conocimiento de la  administración y el aprendizaje de su funcionamiento, reservado tradicionalmente a los técnicos.”. Al mismo tiempo el ciudadano se familiariza con la Administración, en especial con la función de gobierno, siendo consciente de lo limitado de los recursos y de la necesidad de priorizar en la toma de decisiones.
3. Dimensión política. Habida cuenta de la insuficiencia democrática del proceso electoral, parcial en cuanto a su representatividad y, sobre todo, diferido en el  tiempo, cabe buscar (si queremos dotar de mayor legitimidad a los gobiernos locales) nuevas formas de participación política, y participación política es sin duda la participación directa, o por medio de las asociaciones, en la toma de decisiones políticas. Así, “si habitualmente se entiende como política la actividad reservada a los partidos políticos y a los cargos electos, los Presupuestos Participativos conllevan una idea de lo político más amplia y profunda, en la que se incluye la disputabilidad entre ciudadanos/as como forma de lo político, es decir, la posibilidad de discutir, de deliberar entre todos y todas sobre asuntos públicos y comunes.”. No obstante, ello “no debe suponer la anulación de las instituciones de la democracia representativa, sino, por el contrario, fortalecerlas, al sumar transparencia y control ciudadano a la actividad estatal.”

ANEXOS. Más información.

• Guia metodológica de los Presupuestos Participativos. Autores: Francisco Francés García y Antonio Carrillo Cano. 
• Fundación CIVIO: «De presupuestos transparentes a presupuestos participativos«.
• «¿El presupuesto participativo moderniza la gestión?«, y
  «Sistematización de experiencias y Buenas Prácticas en Presupuesto Participativo«. Por Verónica Xhardez en Novagob.
• Web http://www.presupuestosparticipativos.com/
• Definición de Wikipedia.
• Red por los presupuestos participativosla democracia económica y planificación democrática.
• Presupuestos participativos en Vila-real.
• LOS PRESUPUESTOS PARTICIPATIVOS EN CÓRDOBA. Por Ernesto Ganuza Fernández.
• Estudio «Presupuestos participativos en Porto Alegre».
• Estudio «Control político y participación en democracia: los presupuestos participativos» Ernesto Ganuza Fernández y Braulio Gómez Fortes.
• Estudio «Los presupuestos participativos y las políticas de juventud».
• «Presupuestos participativos y servicios públicos«, por Pablo Simón – @kanciller, en Politikon.

Notas al pie.

[1] Aunque sí se recoge en la legislación de otros países. Como ejemplo citaremos el artículo 116.1 de la Ley Orgánica Municipal de Brasil, que da cobertura jurídica al presupuesto participativo en ciudades como Porto Alegre: «Queda garantizada la participación de la comunidad, a partir de las regiones del municipio, en las etapas de elaboración, definición y acompañamiento de la ejecución del plan plurianual, de las directrices presupuestarias y del presupuesto anual».

[2]http://aurrekontuak.donostia.eus/index.php/es/presentacion-presupuestos

[3] “El presupuesto participativo en Córdoba”, por Rocío LÓPEZ LOZANO (ex Jefa del Servicio de Participación y Cooperación, y Técnica de Participación Ciudadana en Ayuntamiento de Córdoba), y “Los presupuestos participativos en Albacete. Reflexión y experiencia para madurar en la profundización de la democracia local”, por Francisco Javier AVILÉS JIMÉNEZ (ex Coordinador del Foro de la Participación de Albacete).

[4] En especial mencionaremos el reconocimiento a la práctica del presupuesto participativo que le otorgó la ONU en 1996, durante la Conferencia Internacional Hábitat II, que lo designó como una de las cuarenta mejores prácticas de gestión pública urbana del mundo, recomendando su aplicación. Para conocer más acerca de la experiencia de Porto Alegre véase “El Presupuesto Participativo: la experiencia de Porto Alegre». Tarso GENRO y Ubiratan DE SOUZA. Ediciones del Serbal. Colección res publica. Barcelona, 2000; o bien se puede consultar: http://habitat.aq.upm.es/bpal/onu/bp049.html

[5] Como muestra de su implantación en países como Venezuela y Argentina, y también para conocer mejor el significado del “presupuesto participativo”, pueden visitarse los siguientes espacios en red:

• http://www.presupuestoparticipativo.org/
• http://www.rosario.gov.ar/muni10e/muni1001.nsf/0/b083b3cf8f0b65d40325673600662b51?OpenDocument
• http://www.colombiajoven.gov.co/documentos/control_social/que_es_el_pp.pdf

En particular destacamos el caso de Buenos Aires, una ciudad muy grande, fuertemente descentralizada, donde se tratan de implantar mecanismos de participación ciudadana, como el presupuesto participativo:

• http://www.gcba.gov.ar/areas/hacienda/pp/?menu_id=6281
• http://www.palermonline.com.ar/noticias/nota301_presupuestocgp14e.htm
• http://www.balvaneraweb.com.ar/agradecimientos.html

[6] Podemos citar otras definiciones que asimismo expone Rocío LÓPEZ LOZANO en su Ponencia, como la de Ubiratán DE SOUZA, economista brasileño: “el presupuesto participativo es un proceso de democracia directa, voluntaria y universal, en el que la población puede discutir y decidir sobre el presupuesto y las políticas públicas . De modo que la ciudadanía no limita su participación a votar cada cuatro años, sino que también toma decisiones y controla la gestión del gobierno”.

Por su parte, Luciano FEDOZZI, responsable de una de las instancias de gobierno encargadas del presupuesto participativo, define el presupuesto participativo como “una esfera pública activa de co-gestión del fondo público municipal que combina formas de democracia directa con formas de democracia participativa semidirecta”.

[7] Extraído de “Participación Pública y Autonomía Municipal- Provincia de Buenos Aires -.Estrategia para la Construcción de una Democracia Participativa y la Descentralización Política en la Provincia de Buenos Aires”. María del Carmen GARCÍA y María Esperanza ALONSO. Fundación Ambiente y Recursos Naturales, 2001.

[8] Según LÓPEZ LOZANO “El uso de reglas y criterios objetivos, estables y consensuados y el que las decisiones se compartan de manera organizada y previsible, así como la existencia de diversas entidades que hacen de mediación entre el gobierno municipal y la población civil, suponen que en la práctica se reduzcan las posibilidades de cooptación de los representantes de la población y de corrupción, surgiendo, así un espacio neutral en el que la relación entre gobernantes y gobernados se produce de manera considerablemente transparente e igualitaria.”

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