Silencio administrativo: una institución vergonzosa

No hay institución de «nuestro» Derecho Público más irrespetuosa y descorazonadora para el sufrido ciudadano que el silencio administrativo. Recordemos que esta figura consiste en el reconocimiento de efectos jurídicos a la más fría de las situaciones: una solicitud legítima, presentada en tiempo y forma por una persona, es ignorada con desdén por parte de la Administración a la que va dirigida, o al menos es ignorada durante un plazo superior al que la ley le atribuye para resolver y notificar.

Y las normas sobre procedimiento avalan esta mala práctica. A lo sumo, siendo bien pensados, se puede defender que el silencio se regula como norma de cierre, dándole un cariz excepcional, pero esto es un arma de doble filo porque bien es sabido que tras una mala Ley suele venir una peor praxis. El paradigma de estas malas prácticas es ese horrible cliché de las excepciones que se convierten en regla. A veces hablamos de buen gobierno… ¿Acaso no es una muestra clarísima de «mal gobierno» el dejar de contestar habitualmente las solicitudes de los ciudadanos? ¿Acaso no supone también un fraude habida cuenta de que supone un funcionamiento fraudulento de las instituciones públicas?

El silencio administrativo es, en efecto, un ejemplo inequívoco del «vuelva usted mañana» (o nunca), del «no pregunte», y del «no moleste». Es una de las banderas de esa maraña burocrática que tanto odiamos y que denuncia perfectamente Sara Mesa en su magnífico libro que precisamente lleva por título «Silencio administrativo«. Luego, claro está, siempre se puede alegar que la regla general de la actual Ley de procedimiento es la del silencio positivo (la solicitud se entiende estimada ante la falta de resolución expresa), pero este silencio administrativo positivo no es en absoluto positivo, pues sigue siendo igualmente vergonzoso en dos sentidos:

  • El mero hecho de que exista un «silencio positivo» significa que existe un silencio negativo o desestimatorio, lo cual supone una doble afrenta. Y ojo, que en nuestro procedimiento administrativo el silencio es negativo en no pocas ocasiones, de modo que habría que revisar cuál es en verdad la regla general (ver art. 24.1 de la Ley de procedimiento).
  • Que la Administración no tenga la consideración de responder una solicitud de una persona supone en todo caso un desaire al ciudadano, aunque el silencio tenga efectos estimatorios en algunos casos.

En definitiva, como afirma J.R. Chaves (quien ha dedicado varias entradas de su fantástico blog a analizar diversas cuestiones relativas al silencio administrativo), «queda claro que la administración no siempre que calla, otorga». en esta ocasión añade:

«Personalmente, en el terreno realista, considero que se paliaría sensiblemente la patología del silencio, o sea el desprecio al ciudadano que encierra ignorar su solicitud, con una sencillísima y viable regla procesal, modificando el art.139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, sobre costas, disponiendo: «En los supuestos de estimación de pretensiones de reconocimiento de silencio positivo, o de condena por inactividad, se impondrán en todo caso las costas a la administración en el triple de la cuantía efectiva de las mismas.».

Una medida sencilla y realista que se llevaría por delante mas de la mitad de los supuestos de frivolidad administrativa para no dar una respuesta. ¿Por qué no se hace? Creo que usted sabe la respuesta…»

Además, y al margen de la mencionada Ley de procedimiento, el silencio es negativo siempre que lo establezca una Ley específica reguladora de un procedimiento concreto. Quizá el caso más sangrante de todos es el de la Ley de transparencia (la estatal), que permite entender desestimada una solicitud de acceso a la información si la Administración no se sirve contestar (ver art. 20.4 de la Ley). Bien es cierto que, en este caso, el hipotético silencio positivo no vendría acompañado de la información, pero sí del derecho a obtenerla y por ende a obtenerla en un momento posterior (con algunas excepciones en relación a los datos protegidos). Pero no deja de ser en todo caso sintomático que una Ley con tanto significado democrático como la de transparencia exhiba sin remilgos esta tara. El silencio es en cierto modo uno de los antónimos de la transparencia. ¿Cómo puede una Ley de transparencia «animar» a la Administración a no ser transparente?

Un servidor, que ha tenido la oportunidad de hablar y colaborar con profesionales de lo público de este y otros países, se sonrojó cuando un compañero del norte de Europa me preguntó con curiosidad en cierta ocasión por esa extraña institución del silencio administrativo que aparece en la legislación española:

– ¿Qué es exactamente eso del silencio administrativo? -me preguntó una vez un compañero de pelo rubio con una estatura superior a la mía-.

– Se produce cuando la Administración no contesta al ciudadano, y puede ser estimatorio o desestimatorio, según lo que establezca la norma en cada caso –contesté-.

– ¿Pero en España la Administración no tiene la obligación de resolver? –volvió a preguntar asombrado-.

– Sí, pero muchas veces no lo hace, o no lo hace dentro de plazo -respondí ruborizado-.

– ¿Por qué? -insistió; pero mi respuesta esta vez simplemente consistió en un encogimiento de hombros, una especie de silencio administrativo en realidad-.

(Anécdota real)

En fin. Podría considerarse positivo (positivo de «bueno», no de «silencio positivo»), comprobar en la evolución legal de la regulación del silencio que se produce, al menos se percibe ligeramente, una cierta tendencia a «castigar» a la Administración, muy tímidamente desde luego, en los casos de no contestación en plazo (ojo también, por cierto, a la evolución jurisprudencial, analizada aquí y aquí por el propio Chaves). Y no tanto por la regla del silencio positivo, muy matizada como apuntábamos, sino sobre todo por la posibilidad de recurrir en vía administrativa un acto presunto sin límite temporal (ver arts. 122 y 124 de la Ley de procedimiento), en comparación con el plazo para recurrir en alzada o reposición un acto expreso, que es simplemente de un mes.

Recurso de reposición
Recurso de reposición. Imagen: Autonomoo.es

Sin embargo, lo que diga la Ley, aunque importante, no deja de ser la teoría. Lo que de verdad sería bueno es que la Administración en verdad fuera ágil, eficaz, eficiente, transparente y respetuosa con los derechos de las personas. Unas personas (mejor este término que «ciudadanos»), que en su inmensa mayoría no se hacen los locos cuando la Administración les dice que paguen impuestos, porque cuando un contribuyente guarda silencio es más que probable que le espere una buena. El respeto debe ser mutuo. Los derechos y obligaciones también. Pero una Administración que no contesta no cabe duda de que no es respetuosa con esos derechos. Como colofón, partiendo del famoso proverbio judío sobre el silencio, podríamos adaptarlo a nuestro discurso para advertir:

«Hay que guardarse bien de un agua silenciosa, de un perro silencioso, de un enemigo silencioso y, sobre todo, de una Administración silenciosa». 

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3 Comentarios Agrega el tuyo

  1. Antonio Ager dice:

    Año 1989. La institución del silencio que tanto había escuchado en casa (padres funcionarios) he de verla en 3º de carrera. Asignatura: derecho administrativo (obvio).

    1. Antonio Ager dice:

      Año 1992. Aparece la Ley 30/92. Ansia viva por ver si el silencio desaparece: nones.
      Año 1999. Gran modificación de la Ley 30/92. Seguimos con el silencio.
      Año 2015. Nueva ley. Silencio inpertérrito.
      Año 2022. Leo un artículo (el actual). Se que me jubilaré aplicando el silencio.

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