El ciclo de la integridad y las cifras de un sistema institucional estructuralmente corrupto

La integridad no tiene necesidad de reglas

(Albert Camus)

Hace poco, pronuncié la charla «Buen gobierno práctico: mapas de riesgo, códigos éticos y planes de integridad. El nuevo marco europeo de integridad como paradigma de la gestión del dinero público: fondos Next Generation y fondos propios. Organizaciones éticas”, dentro del curso «Transparencia y Buen Gobierno como Política de Integridad en la Comunitat Valenciana«, organizado por ADEIT (Universidad de Valencia). En dicha ponencia expliqué, entre otros contenidos, el «ciclo de la integridad», un círculo virtuoso en el que cada elemento se retroalimenta del anterior. La conclusión principal que se puede extraer es que una sociedad íntegra no permite que sus instituciones y empleados públicos no lo sean, pero evidentemente una imagen íntegra de dichas instituciones influye en la sociedad.

Fuente: elaboración propia

A continuación puse el acento en las cifras del sistema institucional español, uno de los ítems del círculo anterior. En base a los números (es decir, datos objetivos) que arroja dicho sistema se puede inferir claramente si fomenta o no la integridad pública, máxime si se compara estos datos con los de otros estados:

Fuente: elaboración propia

Curiosamente todas las cifras empiezan por dos. Y más allá de la broma de que quería emplear 2 minutos en explicar la diapositiva (tiempo que excedí sobradamente), sí vale la pena detenerse en cada uno de los otros números:

Dos millones de funcionarios o, si se quiere, algo más de tres millones de empleados públicos (muy concentrados, por cierto, en las CCAA), no es realmente una cifra alta en absoluto. Pero esto no es bueno, por mucho que a alguien le pueda agradar que haya menos funcionarios de lo que pensamos. Supone un porcentaje del 17% de la población activa, por debajo del promedio de la OCDE (18%), y significativamente muy por debajo de países con alta calidad institucional como Noruega, Suecia, Dinamarca, Finlandia, Islandia y Estonia, que superan holgadamente el 20%.

Probablemente, la cifra más negativa de todas son esas 200.000 normas calculadas por un servidor en base a criterios lógicos como la multiplicidad de poderes normativos (Estado y CCAA tienen poder legislativo, pero la Administración local y el resto de entidades del sector público pueden aprobar Reglamentos), la acumulación (se aprueban muchas más normas de las que se derogan), y el ritmo de producción (por ejemplo, en el año 2021 el Estado aprobó 55 leyes y en 2022, 73). A todas luces tenemos demasiadas leyes y es más que evidente que muchas de ellas no son eficaces.

También tenemos muchas entidades públicas. Unas 20.000 si consideramos el concepto amplio de «sector público». No es el momento ni el lugar de abrir el debate de si algunos (o quizá bastantes) de los más de 8.000 municipios podrían fusionarse. Quizá sí, pero antes deberíamos replantear la propia existencia de los miles de organismos autónomos, entidades públicas empresariales, mercantiles y fundaciones de capital público y otro sinfín de entidades sui generis creadas específicamente para satisfacer un fin de interés público que, si a la postre se demuestra que no se consigue o no se hace en condiciones de mayor eficiencia que antes de la creación de la entidad pública, debería suponer inmediatamente la desaparición de esta. El despilfarro de recursos y la huida del Derecho administrativo también son corrupción.

Un último comentario conjunto para otras dos cantidades que aparecen en la infografía: 20 entidades u órganos externos de control (Tribunal y Sindicaturas de Cuentas, más las Agencias u Oficinas Antifraude), pero más de 2.000 casos documentados de lo que podríamos llamar «gran corrupción» (la que se mueve dentro del Código Penal) en lo que va de siglo, debiendo indicar que, como es lógico, los casos que salen a la luz no son ni remotamente todos los que se producen, máxime si dentro del concepto amplio de corrupción incluimos cualquier modalidad de fraude, micro-corrupción o irregularidad administrativa grave, conductas más atenuadas que no son tan visibles como la punta del iceberg de la corrupción.

En definitiva, todas estas cifras son «banderas rojas», ítems de riesgo, potenciales o ya consumados. A mayor abundamiento:

• Es un hecho que España tiene un número de normas muy elevado, muchas de ellas restrictivas y/o punitivas, pero no por ello presenta menores índices de corrupción. 
• Otro problema de la hiper regulación es que existen asimismo un exceso de normas sobre procedimiento que acaban imponiendo un modelo burocrático ralentizador que fomenta precisamente la omisión de esos trámites.
• Se da un claro abuso por parte de algunos gobiernos de la figura del decreto-ley, lo que podría atentar contra la calidad democrática y el principio de división de poderes. Por otra parte, quienes lo justifican, argumentan que en tiempos como los actuales se justifica su uso o incluso su abuso por razones de urgente necesidad que, visto lo visto, se puede argumentar que siempre se dan. Pasa lo mismo, o muy similar, con los contratos de emergencia, que suponen grandes cantidades adjudicadas a dedo. Si todo esto no es corrupción se le parece mucho.
• Nuestro sistema institucional es estructuralmente corrupto, o al menos presenta una tendencia natural hacia la corrupción, ya que permite fácilmente sortear el cumplimiento de la legalidad. La división de poderes no se cumple en sentido estricto, y en general casi todas las instituciones importantes están politizadas en mayor o menor grado.
• Si una actuación administrativa es formalmente correcta pero materialmente no busca el interés general sino que en el fondo sirve a un interés particular, dicha actuación constituye desviación de poder.
• ¿Quién controla a los que controlan?

Este es un año electoral. Precisamente se acaban de convocar las elecciones locales y el año acabará, salvo adelanto u otra sorpresa, con las generales. Los partidos gobernantes empiezan a hacer balance y algunos nos sorprenden sacando pecho precisamente por haber llevado al BOE (o al boletín que corresponda) una gran cantidad de normas. El poder ejecutivo no puede gestionar legislando. Es una contradictio in terminis, un oxímoron. El poder ejecutivo debe tomar medidas. El BOE nunca ha resuelto nada.

Y si queremos relacionar directamente el aumento número de normas con el aumento o disminución de los casos de corrupción, tenemos que la primera versión del Código Penal es de 1822. Obviamente, lo que no ha resuelto el Código Penal en dos siglos no lo ha resuelto la Ley de transparencia y buen gobierno en una década. Con esto quiero decir que no soy demasiado optimista con la reciente aprobación de la Ley de Protección del Informante. A los hechos (y a las cifras) me remito.

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