200.000 normas. Y cuantas más, peor

Según datos oficiales (incorporamos las fuentes en los enlaces), en España, estado donde se encuentran empadronadas unas 47.435.597 (2022), existen unas 10.000 administraciones públicas, cifra que crecería hasta unas 20.000 entidades del sector público, teniendo en cuenta el concepto moderno de entidad pública que incluiría por un lado a las Universidades, por otro a los órganos constitucionales y autonómicos con funciones específicas (Defensor del Pueblo, Tribunal de Cuentas…), y por otro a los organismos autónomos, las entidades públicas empresariales, las fundaciones y las mercantiles de capital público, entre otros entes dependientes de otra entidad de carácter público pero que tiene personalidad jurídica propia. En todas ellas trabajan algo menos de 3 millones de empleados públicos, la cifra por cierto menos escandalosa de cuantas vamos a manejar, ya que de hecho España está casi en la cola de la UE según los datos comparativos:

No hay ningún dato oficial, no obstante, del número total de normas. Sin embargo podemos calcularlas de una manera bastante aproximada utilizando la metodología de Drake. Recordemos que la ecuación de Drake permite calcular la cantidad de civilizaciones (vida inteligente) que podría haber en la Vía Láctea y, por extensión, en el Universo. De forma resumida, el astrónomo tiene en cuenta factores como el número de estrellas idóneas, el número de planetas situados en el interior de la ecosfera de cada estrella, y por supuesto la fracción de esos planetas en los que la vida puede haberse desarrollado. Más recientemente, otros científicos han propuesto mejorar la fórmula incorporando el cálculo de otros factores de precisión, como el aspecto energético, la incorporación de los satélites de los planetas, o el factor imprevisible de que dichas civilizaciones presenten pautas no humanas en aspectos tan importantes como el tiempo necesario para desarrollar la misma tecnología o la propia esperanza de vida de cada especie. Sea como fuere, la conclusión que obtiene Drake es que en los últimos 7.500 millones de años, en el universo observable han existido 819.000 millones de civilizaciones con tecnología muy parecida a la nuestra, en torno a una estrella de tipo G.

Dicho lo cual, utilizando los datos conocidos sobre número de entidades públicas, teniendo en cuenta las que tienen potestad legislativa y reglamentaria, las cuales obviamente producirán más, y las que solo disponen de esta última (de una forma u otra, prácticamente todas); valorando el ritmo de producción de las 18 administraciones que más normas aprueban: el Estado y las Comunidades Autónomas excepto Ceuta y Melilla, las cuales se mueven en el nivel de un Ayuntamiento grande; considerando que las 8.130 entidades locales presentan una heterogeneidad brutal, pero que los Ayuntamientos de más de 100.000 habitantes y las Diputaciones (y Cabildos y Consejos) suelen aprobar un número de reglamentos y ordenanzas muy superior al resto, y, por la parte baja de población, los municipios rurales disminuyen mucho el promedio; ponderando el número de normas que se derogan por cada una que se aprueba (un ratio que es bastante inferior a 1, porque de hecho se aprueban muchas más normas de las que se derogan, y en ocasiones se derogan solo de forma parcial); y finalmente manejando un criterio amplio de «norma», dentro del cual cualquier entidad del sector público puede al menos emitir reglamentos de organización y funcionamiento interno, llegamos, con prudencia, a la cantidad de 200.000.

200.000 normas por tanto. Muchas son. Muchísimas de hecho. Hace poco tuvimos el placer de compartir el espacio «Diálogos de la Agencia Antifraude» con Víctor Lapuente. Aquí pueden ver el diálogo completo, que no tiene desperdicio, si bien incidiremos en el aspecto que ahora interesa.

Como se puede apreciar, comentamos el hecho de que España tiene un número de normas muy elevado, muchas de ellas restrictivas y/o punitivas, pero no por ello presenta menores índices de corrupción. Esto significa claramente que esa gran cantidad de normas no incide en el comportamiento de las personas. Otro efecto negativo de la hiper regulación es que el exceso de normas sobre procedimiento impone un modelo burocrático ralentizador que dificulta su perfecto cumplimiento dentro de unos plazos razonables y fomenta precisamente la omisión de esos trámites, por lo que de alguna forma se puede afirmar que desarrollar al detalle los procedimientos y trámites administrativos aumenta la posibilidad de que se incumplan.

Aquí no acabarían, ni mucho menos, las consecuencias negativas de que existan tantas normas. Ni las malas prácticas derivadas de la posibilidad de aprobarlas. Por ejemplo, el abuso por parte de algunos gobiernos de la figura del decreto-ley podría atentar contra la calidad democrática y el principio de división de poderes. Por otra parte, quienes lo defienden, argumentan que en tiempos como los actuales se justifica su uso o incluso su abuso por razones de urgente necesidad que, visto lo visto, siempre se dan. Pasa lo mismo, o algo muy similar, con los contratos de emergencia, que suponen el desvío de grandes cantidades de dinero público a empresas seleccionadas a dedo.

Otra problemática es la falta de claridad de las normas, redactadas en un lenguaje no accesible que evidentemente dificulta su comprensión y, por supuesto, su cumplimiento. Y podríamos seguir. Hasta «50 sombras de Ley» detectamos y explicamos en este artículo, que tiene ya unos años pero que a la postre se convirtió en una de nuestras entradas más leídas.

A mayor abundamiento, la lógica dice que cuantas más normas existen menor necesidad debería haber de aprobar nuevas normas. De hecho, dicha aprobación indiscriminada está de alguna forma prohibida por el ordenamiento jurídico. En efecto, según el artículo 129, apartados 2 y 3, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas:

En virtud de los principios de necesidad y eficacia, la iniciativa normativa debe estar justificada por una razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución.
En virtud del principio de proporcionalidad, la iniciativa que se proponga deberá contener la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios.

Resumiendo, que no se puede aprobar una norma porque sí, sino que se debe justificar, por decirlo de forma poética, que esa norma es absolutamente necesaria y que el mundo será lugar mejor después de su aprobación. También reflexionábamos hace poco sobre qué podemos hacer para que se cumplan las normas. Incidíamos sobre todo en la interiorización de la ética, pero desde luego tener menos normas sería un buen comienzo, porque si fueran pocas y buenas se bastarían y sobrarían para regular la actividad humana. Pero cabe ser realista, ya que no es en absoluto probable que se invierta esta tendencia a legislar, legislar y legislar. En España lo regulamos todo. Y no deberíamos, porque eso no da ninguna garantía de cumplimiento de las nuevas normas, y, sobre todo, no mejora la convivencia ni la calidad de vida de la ciudadanía. Ni que decir tiene que no teniendo más normas somos más felices, una aspiración que, aunque suene cursi, era la máxima a alcanzar del Estado según la Constitución de Cádiz: