PYMES y contratación pública: la estrategia definitiva

En las próximas líneas voy a tratar de demostrar cómo la contratación pública se pude utilizar de una forma estratégica como herramienta para la reactivación de la economía y la lucha contra la corrupción a través de las PYMES. 

Llegando al ecuador de 2022, y en plena gestión de los fondos europeos para la recuperación, la realidad es que sigue existiendo corrupción en la contratación pública. Algunos casos se destapan pero muchos otros no. Se trata de casos presuntamente constitutivos de delito (cohecho, prevaricación, comisiones ilegales), pero también de corrupción administrativa (restricción de la concurrencia, modificaciones irregulares, etc). Además, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia sigue desvelando la existencia de cárteles en grandes contratos, y como ha manifestado la propia Comisión, la falta de competencia efectiva encarece hasta un 25% la contratación pública. La lucha contra la corrupción ha sido establecida por la UE como una de las grandes prioridades de la estrategia moderna de contratación pública, es una práctica totalmente contraria a las virtudes propias de la democracia. Dentro de esta estrategia, las PYMES tienen un papel central. Su mayor participación en la contratación pública supone ante todo su acceso a los citados fondos, al tiempo que fomenta el desarrollo del modelo económico basado en la socialización y atomización de la economía, dando cabida a empresas y sectores tradicionalmente excluidos. La licitación electrónica (en sus distintas modalidades), la contratación por lotes o las cláusulas sociales son medidas que, entre otras, sirven a este fin. Para ello se hace necesario desarrollar, paralelamente, una serie de medidas de formación y difusión para generar en las PYMES y emprendedores la cultura de relacionarse con el sector público.  

Por otro lado, la falta de resiliencia del estado ante una situación de crisis vírica como la que aún estamos viviendo, se debe, entre otros motivos, a la falta de inversión previa en I+D+I. En esta línea cabe plantearse algunas preguntas… ¿Por qué no se han utilizado, salvo honrosas excepciones, las figuras de la compra pública innovadora y la asociación para la innovación? ¿En qué punto del camino se quedó la colaboración público privada? ¿La Administración y unas cuantas empresas pueden cargar ellas solas con todo el peso de lo público? ¿Por qué no se ha instrumentalizado la contratación pública (el dinero público) para el desarrollo de las políticas públicas europeas de apoyo a PYMEs y emprendedores? ¿Por qué no se está invirtiendo más en ciencia y tecnología? ¿Por qué las políticas sociales se limitan a la concesión de ayudas o subvenciones? ¿Y las cláusulas sociales de la contratación?, ¿y la posibilidad de cargar al adjudicatario un porcentaje para gasto social?  

En el desarrollo de todas estas políticas, los Ayuntamientos y las áreas comerciales de ámbito local (en términos territoriales podrían equivaler a una comarca o un área metropolitana), deben fomentar el desarrollo de ecosistemas locales en los que tengan un papel activo las asociaciones empresariales y comerciales, compuestas principalmente por PYMES, autónomos, comerciantes locales y nuevos emprendedores, con todos ellos como actores de lo público, lo cual supone, entre otras cosas, participar en la contratación pública. Este tipo de modelo es, por desgracia, escaso. Pero la no utilización estratégica de la contratación pública tiene costes democráticos y económicos. Afrontamos una crisis sin precedentes en la que las Administración Públicas deben buscar el interés general y de forma concreta tienen el deber de intentar recuperar la economía. La contratación pública representa un 20% del PIB. Por este motivo reactivar la contratación pública equivale, en cierto modo, a reactivar la economía, pero no se puede reactivar la economía si del dinero público participa un porcentaje muy bajo del sector empresarial. Esta es una mala práctica en el mejor de los casos, además de que si se restringe la competencia de forma habitual podemos estar ante un modelo corrupto, incluso si se respeta la legalidad formal. La recuperación económica no puede concebirse únicamente como un modelo de ayudas a corto plazo. Este componente social, absolutamente necesario en este momento, también se puede articular a través de la contratación pública (p.ej. cláusulas sociales). Europa aboga desde hace muchos años por el carácter estratégico de la contratación pública, considerándola una política pública de fomento del emprendimiento y la innovación; de la economía verde y social, así como de desarrollo de la llamada economía de PYMES.  

«PYMES». Fuente: https://www.dobleclic.com/

En aras a la consecución de los anteriores objetivos, proponemos el impulso y desarrollo de las siguientes medidas: 

Licitación electrónica. Además de la reducción de cargas burocráticas para fomentar el acceso de las PYMES a la condición de licitador, la trazabilidad que proporcionan los medios electrónicos desincentiva la comisión de actuaciones delictivas o de simples irregularidades que en un expediente en papel no se apreciarían y, sin embargo, en el procedimiento electrónico dejan un rastro inalterable y fehaciente de todo lo acontecido, de quién lo ha realizado y en qué momento. Los procedimientos electrónicos dan confianza a los intervinientes en un procedimiento y a los ciudadanos, aunque abogamos por trabajar más la transparencia, la información que se muestra a los licitadores y a los ciudadanos, que debe ser inmediata, completa y fácilmente entendible. 

Democratización del acceso al dinero público. Es una consecuencia del punto anterior. La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), analiza de forma regular y estima el coste de utilizar procedimientos de contratación pública menos competitivos (procedimientos distintos del abierto, en sus distintas modalidades). Resulta particularmente contundente este dato: de haberse aplicado procedimientos abiertos en todas las licitaciones, el coste de la contratación habría sido, como mínimo, unos 1.700 millones de euros inferior en el periodo 2012-2016 (fuente: documento E/CNMC/004/18). En la situación actual, y por las razones indicadas, aún resulta más trascendente este aumento de la concurrencia. 

Facturación electrónica. Mejora la transparencia contable del gasto público, al tiempo que acorta los plazos de cobro y, en consecuencia, la liquidez a corto plazo de las empresas, un aspecto vital en las PYMES. 

La contratación por lotes y otras figuras idóneas para la contratación de PYMES.  Como recuerda Tania Bernaldo de Quirós (fuente Legaltoday), Se considera que existe fraccionamiento del objeto del contrato siempre que se divida éste con la finalidad de eludir los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación correspondiente, y ello, aunque se trate de varios objetos independientes, si entre ellos existe la necesaria unidad funcional u operativa. Correlativamente no existe fraccionamiento siempre que se trate de diversos objetos que no estén vinculados entre sí por la citada unidad (véase por ejemplo el Informe 6/16, de 27 de abril de 2017, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa sobre posible fraccionamiento del objeto del contrato en mantenimiento de parque automovilístico). Así lo ha recogido expresamente la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público en su artículo 99.2. 

Por el contrario, tal y como consta en el citado Informe 6/16, de 27 de abril de 2017, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa, se viene admitiendo que el objeto de un contrato se fraccione y que se divida en lotes las diferentes partes en que consiste la prestación siempre que sean susceptibles de utilización o aprovechamiento por separado y constituyan por sí solas una unidad funcional

Pero esta posibilidad, con la aprobación de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE se convierte en una obligación, en la regla general, por lo que la no división en lotes es la excepcionalidad, con la finalidad de aumentar la competencia y la participación de las PYMES etc. Y esta división se puede realizar de «manera a cuantitativa, haciendo que la magnitud de cada contrato corresponda mejor a la capacidad de las PYME, o de manera cualitativa, de acuerdo con los diferentes gremios y especializaciones implicados, para adaptar mejor el contenido de cada contrato a los sectores especializados de las PYME o de acuerdo con las diferentes fases ulteriores de los proyectos». 

Con esta premisa, la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público a nivel estatal, y la Ley Foral 2/2018, de 13 de abril, de Contratos del Sector Público en la Comunidad Foral de Navarra, establecen la división de contratos por lotes. 

Por su parte, un sistema dinámico de adquisición permite confeccionar un listado de proveedores para la adquisición de obras, servicios y suministros de uso corriente. El procedimiento es totalmente electrónico y se deben admitir a todas aquellas empresas que cumpliendo con los requisitos determinados previamente, soliciten participar en el procedimiento. Cada contrato que se quiera adjudicar en el marco del sistema dinámico supondrá la invitación a todas las empresas de ese listado de proveedores para que presenten su oferta concreta. 

Innovación y PYMES. Mención aparte merece la compra pública innovadora. La Administración no puede cargar sobre sus espaldas toda la gestión de las enormes necesidades y retos públicos en tiempos de incertidumbre y crisis. Son tiempos en los que se precisa un impulso de determinados cambios estructurales. El sector público debe liderar este proceso, desde luego, pero necesita colaboración. Esta “nueva” colaboración público privada, bien financiada por Europa, no puede suponer la entrega en mano de los proyectos a las grandes empresas. Existen fórmulas tendentes a fomentar la iniciativa económica de las PYMEs y los emprendedores. Empresas más bien pequeñas, e incluso profesionales autónomos. Ahora se plantean nuevas fórmulas y escenarios. La llamada “compra verde” consiste en tener en cuenta criterios y elementos de sostenibilidad ambiental en los contratos. También debemos incorporar cláusulas sociales. Realmente, estos mecanismos y otros de simulares características hace años que aparecen en la Ley. De todos estos procedimientos, destacan la asociación para la innovación y la compra pública innovadora. Si necesitamos innovación, debemos comprar innovación desde la propia Administración Pública. Para que surja la oferta se debe crear la demanda. 

Lo cierto es que las figuras de la compra pública innovadora y el procedimiento de asociación para la innovación, no se han utilizado salvo honrosas excepciones, pero ahora se aconseja más que nunca su uso, no sólo para reactivar la economía, sino para desarrollar un mercado de productos innovadores que compensen los déficits demostrados por este país en inversión previa en I+D+I, porque puede repetirse una situación de crisis vírica u otra catástrofe similar. 

Por otro lado, la Agenda España Digital 2025, incluye 48 medidas agrupadas en diez ejes estratégicos a desarrollar durante el actual periodo 2020-2025. El sexto eje consiste en la transformación digital del sector empresarial, con especial atención a las micropymes y a las start-ups (las empresas del futuro, las que tenemos que incentivar en detrimento de las empresas gigantescas con miles de trabajadores por cuenta ajena). Se fija como meta que al menos el 25% del volumen de negocio de las pymes provenga en 2025 del comercio electrónico. Y más allá de que utilicen los medios electrónicos, de hecho estas PYMES se dedicarán, en un porcentaje apreciable, a actividades y servicios relacionados con la tecnología. 

Transparencia de datos y PYMES. Una de las manifestaciones del llamado gobierno abierto es la participación de las PYMES y los emprendedores en la contratación pública y en la economía local. Precisamente estos emprendedores y estas nuevas empresas tienen un perfil “joven”, esencialmente tecnológico, por lo que la tecnología en este caso puede ser el medio y el fin: una verdadera ciudad o comarca inteligente se autoabastece con pequeñas empresas locales. Se trata de cambiar el tejido económico-empresarial local de modo que, a ser posible, los nuevos empresarios, muchos de ellos autónomos, se decanten más por actividades y servicios prestados on line, aunque no fueran de carácter tecnológico, que por la apertura de comercios tradicionales. La administración debe subvencionar los sectores perjudicados por la crisis, sin duda, pero también fomentar los negocios y actividades con mejores perspectivas de futuro. 

Por otra parte, la UE ha identificado una serie de problemas relacionados con el data que pretenden abordarse a través de medidas políticas y financiación que se resumen en cuatro acciones o estrategias principales: 

  • La primera es la creación de un marco de gobernanza intersectorial para el acceso y la utilización de los datos. 
  • La segunda estrategia de la Unión Europea se resume en «habilitadores» y básicamente consiste en inversiones en datos y en el fortalecimiento e infraestructuras de Europa para el «alojamiento, procesamiento y utilización de los datos y su interoperabilidad». 
  • La tercera estrategia consiste en el «empoderamiento de los individuos e inversión en habilidades y en PYMES». La medida más clara dentro de esta estrategia es que se actualizará el Plan de Acción de Educación Digital para reforzar el acceso y el uso de los datos. 

Otras medidas. Centros públicos de coworking, asistencia técnica, campañas de información, talleres de formación y otras medidas de apoyo que se establezcan para el desarrollo de las políticas mencionadas en la presente entrada. 

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