10 cuestiones básicas para la (buena) gestión de un Ayuntamiento

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“Dime algo y lo olvidaré; explícamelo realmente bien y lo recordaré durante un tiempo. Pero amigo, involúcrame, y entonces no solo lo entenderé y lo recordaré para siempre, sino que además me tendrás de tu parte”.

(Confucio)
Mientras lidiamos con los problemas actuales deberíamos tener un ojo ya puesto en lo que viene después. A eso ahora se le llama resiliencia. Antes planificación

10 cuestiones esenciales

1.- ¿Quién gestiona un Ayuntamiento? 

Diversas personas tienen responsabilidades en la gestión de las entidades locales: el Alcalde, que es la máxima autoridad, los Concejales del equipo de Gobierno (algunos con delegación específica y/o miembros de la Junta de Gobierno), los Concejales de la oposición (como miembros del Pleno y de otros órganos colegiados), los habilitados de carácter nacional, en su caso el personal directivo, los técnicos, y otros empleados públicos. Otros sujetos, como el tejido empresarial, las asociaciones o los ciudadanos, no tienen responsabilidad directa en esta gestión pero sí deben intervenir y participar como actores de lo público que son. Especialmente en un modelo de Gobierno Abierto.

2.- ¿Qué es un Presupuesto?

Precisamente es un instrumento de gestión que refleja la previsión anual de los ingresos y los gastos. Su elaboración es técnica y su aprobación política, sin perjuicio de la más que deseable participación de los actores mencionados anteriormente. Según la ley de haciendas locales, “Los presupuestos generales de las entidades locales constituyen la expresión cifrada, conjunta y sistemática de las obligaciones que, como máximo, pueden reconocer la entidad, y sus organismos autónomos, y de los derechos que prevean liquidar durante el correspondiente ejercicio, así como de las previsiones de ingresos y gastos de las sociedades mercantiles cuyo capital social pertenezca íntegramente a la entidad local correspondiente.

El ejercicio presupuestario coincidirá con el año natural y a él se imputarán:

a) Los derechos liquidados en el ejercicio, cualquiera que sea el período de que deriven; y

b) Las obligaciones reconocidas durante el ejercicio.

3.- ¿Qué es la administración electrónica y en qué punto se encuentra en los Ayuntamientos?

“La Administración electrónica es el uso de las TIC en las AAPP, combinado con cambios organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las políticas públicas” (Comisión Europea)

Han pasado casi tres lustros años desde la aprobación de  la ya derogada Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos y sin duda se puede afirmar que aquella buen ley “de administración electrónica” no se cumplió. La propia Ley y su normativa de desarrollo hablaban de unos plazos que se han incumplido sistemáticamente. Hoy en día, en la recta final de 2021, tras la imposición del procedimiento íntegramente electrónico por parte de la completamente vigente Ley 39/2015 (se cerró el interminable debate sobre su entrada en vigor), nos encontramos sin embargo que el detonante o “empujón definitivo” de la digitalización de la burocracia (previa reducción de la misma) ha sido, tristemente, la pandemia. En la actualidad, con la teoría mucho más clara pero la parte práctica todavía por desarrollar, lo más difícil es implantar dicho procedimiento en condiciones de interoperabilidad total, algo complejo en un escenario de heterogeneidad entre Ayuntamientos, y también entre Diputaciones, las otras EELL implicadas, y con competencias expresas en la materia desde 2013. Pero en cualquier momento en el que nos encontremos, en cualquier fase de la implantación de la administración electrónica en la que cada administración esté, lo importante es iniciar, proseguir, retomar o culminar los procesos de modernización municipal para que en unos años todos estemos en la misma situación, lo cual nos acercará a la vieja idea de “Administración Única” y a dar efectividad de los derechos de los ciudadanos, como por ejemplo el ya clásico derecho que tiene una persona a no presentar documentos que obren en poder de la Administración. Por último, la teletramitación de los usuarios y el teletrabajo de los empleados públicos debería combinarse con un sistema de atención y prestación presencial que asegurara la calidad del servicio en los dos formatos (modelo híbrido).

4.- Para implantar esta administración electrónica en un Ayuntamiento ¿qué pasos hay que seguir?

Desde luego no es cuestión de un día. Se deben dar serie de pasos, planificados y calculados, a fin de culminar el proceso de cambio de la administración tradicional a la electrónica con eficacia. Si su organización aún no ha comenzado deben entender que se trata de un proceso complejo, en el que el primer paso no es “de hacer” sino “de pensar”: se debe analizar exactamente el statu quo o punto de partida en relación a las características de la entidad y necesidades de sus ciudadanos (podría ser un DAFO). Son procesos hasta cierto punto estándar pero que presentan particularidades en cada organización. A partir de ahí, los siguientes pasos a seguir deben plasmarse preferiblemente en un Plan a modo de cronograma de las actuaciones a seguir, con sus respectivos plazos. Implantar el proyecto es ejecutar ese Plan, el cual se replantea frecuentemente, e incluso conlleva cierto grado de improvisación. Se trata de un proyecto multidisciplinar, que va mucho más allá de la digitalización de los procedimientos, y que implica la toma de medidas organizativas, estructurales y funcionales, y una determinada gestión de los Recursos Humanos. Hablamos por tanto de un proyecto que debe ser liderado. Pero lo más importante de todo lo que hay que hacer, el primer y más trascendente de los pasos que hay que dar (incluso anterior al DAFO), es querer, tener voluntad. La voluntad no hace de la Ley, porque incluso siendo imperativa (y estando en vigor) aún existe una considerable benevolencia con su incumplimiento. La voluntad nace del deseo y el convencimiento de mejorar un servicio que nadie puede defender que no es mejorable. Si existe esta voluntad, convertida con el tiempo en determinación, todos los pasos que hay que dar, incluidas las dificultades que se planteen, serán “cuesta abajo”. Un detalle importante que no podemos dejar de mencionar que, incluso ultimado el proceso de implantación, lo cual supone la puesta a disposición del ciudadano usuario de una serie de servicios electrónicos, a este se le debe informar de la existencia y de la usabilidad de dichos servicios, unos servicios que deben ser de calidad. La administración electrónica no puede reproducir la pesada burocracia de antaño en otro formato, sino que debe simplificar, facilitar y, sobre todo, ser utilizable. Una vez alcanzado este nivel, los nuevos servicios no solo se deben implantar, sino también mejorar continuamente, difundir y promocionar, en beneficio de todos. Por último, para desarrollar esta cuestión, de alguna forma nuestro punto más fuerte, por así decirlo, de todos cuantos mencionamos, incorporamos ut infra un “Epílogo” a la presente entrada.

5.- ¿Qué es  la contratación electrónica?

La contratación pública solo puede ser electrónica de acuerdo con la normativa vigente. A nivel práctico, se suele identificar contratación electrónica con licitación electrónica, que en esencia supone la tramitación del expediente de contratación por medios electrónicos. Se apoya, al igual que cualquier procedimiento electrónico, en los certificados electrónicos (sellos, firmas), y otros como huella hash, mecanismos de encriptación y desencriptación y hasta blockchain). En este sentido la licitación electrónica es parte de la administración electrónica, pues el de contratación, aunque complejo, es un procedimiento más. La consecuencia de su implantación es la eliminación del papel en uno de los procedimientos que más cartapacios y costes genera, no solo para la Administración sino, sobre todo, para las empresas licitadoras. Existen mecanismos concretos, como la subasta electrónica o las centrales de compras, que son importantes y pueden utilizarse para facilitar y mejorar todavía más este procedimiento de licitación. Desde una perspectiva más amplia, también es contratación electrónica la que permite la formalización del contrato mediante firma electrónica, las comunicaciones electrónicas entre la administración y el contratista o concesionario, ya en la fase de ejecución del contrato, así como la monitorización de los servicios, que da una información sobre los mismos que permite la optimización de su prestación. Incluso la facturación electrónica podría entenderse incluida en la contratación electrónica. Las ventajas de la contratación electrónica son innumerables, y se centran en tres aspectos: legalidad, eficiencia y transparencia, los tres en relación a otros tantos actores públicos: las empresas, la administración y los ciudadanos, al fin y al cabo destinatarios de las obras y servicios que se contratan. Al igual que el resto de procedimientos, la licitación electrónica será obligatoria en España, en este caso por mor de la ley de contratos de 2017.

6.- ¿Qué es Gobierno Abierto? 

Es una nueva forma no tan nueva de gobierno que se basa en la participación y la colaboración de los diferentes actores públicos, y que se relaciona con otros conceptos como la gobernanza. Parte de la transparencia (en sentido amplio) y la rendición de cuentas de la gestión, y se nutre de una participación y colaboración ciudadana, empresarial, asociativa, e interinstitucional que se articula a través de una serie de mecanismos que crea y retroalimenta. La transparencia es el punto de partida, la premisa sine qua non. Importa no solo la apertura de información sino también la de datos, unos datos de los que se dispone en gran cantidad. Los datos que se obtienen directamente de los usuarios de los servicios también permiten la denominada “escucha activa”, y la propia reorientación del servicio. Tras una época de corrupción y oscuridad, la sociedad ha decidido que ninguna administración que tenga algo que ocultar está legitimada para gobernar hoy día, por lo que el primer paso, un nivel que podríamos llamar básico. es disponer de servicios electrónicos, publicar todo tipo de información en los Portales a los que se refiere la Ley, y permitir el normal ejercicio del derecho al acceso a la información. El aumento de la participación es la consecuencia. Precisamente, habida cuenta de que el Ayuntamiento es la administración más próxima y el cauce inmediato para la participación de los ciudadanos en los asuntos públicos, el Gobierno Abierto tiene perfecto encaje en el gobierno municipal. Las TIC tienen un papel importante, y por eso se habla también de gobierno 2.0, pero también hay mecanismos municipales “clásicos” de participación, no necesariamente tecnológicos, como los presupuestos participativos o la iniciativa popular, que también son Gobierno Abierto.

 7.- ¿Cuál es la mejor forma de gestión de los servicios públicos? 

Estamos en crisis. En realidad, y con algunos altibajos, hace ya bastantes años que lo estamos. En este momento, sufriendo todavía, y mucho, los efectos de la onda expansiva de la pandemia, no vemos un horizonte económico muy prometedor para los Ayuntamientos, cuya crisis financiera es crónica, casi ajena y más allá de la coyuntura macroeconómica. Por otra parte, tenemos unos servicios públicos que prestar, que realmente poco importa que tengan la consideración de propios o impropios, un debate que nunca debió abrirse, porque el ciudadano los va a exigir igualmente. En este escenario el Ayuntamiento necesita ayuda: de las empresas, de otras AAPP y del propio ciudadano y las asociaciones en las que se integra, y por eso es tan importante el modelo de Gobierno Abierto. El Ayuntamiento dispone de un abanico legal de formas de gestión de los servicios de los que debe elegir el más eficiente y sostenible, lo cual nos obliga a hacer un estudio ad hoc de cada servicio antes de determinar la forma de gestión. De forma concreta, nos agrada la idea de mancomunar servicios, no necesariamente a través de Mancomunidades, sino más bien mediante la contratación conjunta de servicios compartidos por dos o más municipios limítrofes. Por otra parte, las dos ventajas principales de la colaboración público privada son, por un lado, el know how de las empresas especializadas, cuyo conocimiento concreto de determinadas actividades, servicios o proyectos es muy superior al de los técnicos de una administración que tiene que hacer de todo y bastante hace defendiéndose como puede con sus limitados recursos. Y por otro lado el reparto del riesgo económico o las mayores posibilidades de financiación son no sólo un aliciente, sino prácticamente una necesidad para las exiguas haciendas locales. Estas empresas, por primera vez, pueden ser PYMEs en base a figuras como la asociación para la innovación o la compra pública innovadora, ambas en relación con el concepto Smart City.

8.- ¿Qué significa Smart City?

Literalmente significa “ciudad inteligente”, pero podría ser cualquier administración inteligente. ¿Qué es, pues, una administración inteligente? Es aquella que toma decisiones inteligentes, logrando con ello organizar sus servicios públicos de la manera más eficiente, manteniendo e incluso aumentando su calidad al menor coste posible. Esto únicamente se puede lograr con una buena planificación, una gestión enfocada a la eficacia, la eficiencia y la mejora continua, y una colaboración total entre gestores políticos y técnicos. Ante hablamos de servicios mancomunados, lo cual nos conduce a la idea de “territorio inteligente” (una comarca, una isla, una región….) Piénsese que la inmensa mayoría de los municipios españoles no pueden considerarse ciudades y también pueden gestionarse, evidentemente, de manera inteligente. Stricto sensu el concepto hace referencia a un proyecto de ciudad, basado en la tecnología sostenible, que abarca diversas políticas públicas. Un elemento importante es desde luego el tecnológico, por ejemplo a través de la sensorización de los espacios públicos a fin de mejorar los servicios (¿hay plazas libres de aparcamiento?, ¿cuántas veces debe pasar el camión de la basura?, ¿cuánto falta para que pase el autobús?…), pero también abarca como decimos otras políticas como el medio ambiente, la promoción económica, la seguridad ciudadana o el deporte, actualmente en la línea de los ODS. No se trata por tanto de incorporar la tecnología de forma caprichosa, sino de mejorar los servicios públicos, pensando en el presente, pero sobre todo de orientarlos hacia el futuro. El objetivo final es la mejora de la calidad de vida de las personas. Como vemos, en la idea de Smart City encajan de forma natural conceptos ya explicados como “gobierno abierto”, “contratación electrónica”, “gestión de servicios públicos” y “colaboración público privada”.

9.- ¿Todos estos proyectos, que parecen caros, no son más bien para épocas de “vacas gordas”? ¿Desempeñan algún papel en la superación de la actual crisis? 

Y tanto, se trata precisamente de proyectos de superación, de mejora, de resiliencia. No resultan caros porque existe una línea de subvenciones, la mayoría de ellas europeas, que tienen por objeto financiarlos, y en todo caso uno de sus puntos fuertes es la eficiencia, por lo que se amortizan enseguida; por ejemplo: la sustitución del viejo alumbrado público por ledes (lo siento, la RAE me dice que es el plural de led), dentro de un proyecto de eficiencia energética. En todo caso, estos proyectos juegan o pueden jugar un papel muy importante en la superación de la crisis, en parte porque una de las políticas públicas que se fomentan es la promoción económica de las llamadas “empresas emergente” o startups. Una de las manifestaciones del gobierno abierto es la participación de las PYMES y los emprendedores en la contratación pública y en la economía local. Precisamente estos emprendedores y estas nuevas empresas tienen un perfil digamos “joven”, esencialmente tecnológico, por lo que la tecnología en este caso puede ser el medio y el fin: una ciudad inteligente perfecta se autoabastece con pequeñas empresas locales. Se trata de cambiar el tejido económico-empresarial local de modo que, dicho sea con todo el respeto: los nuevos empresarios, muchos de ellos autónomos, se decanten más por actividades y servicios prestados on line, aunque no fueran de carácter tecnológico, que por la apertura de bares y peluquerías, dicho sea con todo el respeto. La administración debe subvencionar los sectores perjudicados por la crisis, sin duda, pero también fomentar los negocios y actividades con mejores perspectivas de futuro.

10.- Parece claro que se deben hacer muchos cambios ¿Cómo se vence la resistencia interna al cambio?

La resistencia al cambio es algo natural: va en la condición humana resistirse a las novedades y los cambios frente a la comodidad de la rutina o “zona de confort”. Puede haber muchos focos de resistencia a los cambios que en efecto deben llevarse a cabo, empezando por el propio ciudadano o las empresas si no somos capaces de explicarles bien los nuevos servicios, y sobre todo en qué les benefician (hubo que explicar a las empresas, por ejemplo, que facturar de forma electrónica supone acortar los plazos de cobro). En cuanto a las resistencias internas en las organizaciones, las cuales puede venir de motivaciones tan diversas como la aludida resistencia estándar, que no es en sí problemática, u otras menos éticas, se vencen con formación, información y participación en las decisiones por parte de todos los empleados públicos. Personalmente opino que si a una persona con una inteligencia y una actitud normales se le explican bien las cosas, las acaba entendiendo. Si además se la involucra es muy posible que se muestre favorable, e incluso proactiva en pro del proyecto. Otras medidas a implantar son el trabajo por objetivos y la evaluación del desempeño (que no es lo mismo), importantes para aumentar el rendimiento de los empleados y su motivación, aunque su vocación, el verdadero motor del servicio, sigue siendo un elemento intrínseco.

“Dime algo y lo olvidaré; explícamelo realmente bien y lo recordaré durante un tiempo. Pero amigo, involúcrame, y entonces no solo lo entenderé y lo recordaré para siempre, sino que además me tendrás de tu parte” (Confucio).

Epílogo… ¡Llega septiembre! Medidas urgentes para la implantación de la administración digital

Llega septiembre. No solo ha transcurrido el verano, sino también una pandemia (que por desgracia aún está muy viva), y unos plazos, los de la manida entrada en vigor, que en realidad ya eran intrascendentes desde la llegada de cierto virus. Un virus, por cierto, que ha impulsado los mecanismos propios de la administración telemática hasta provocar un avance equivalente al de una década en tan solo un año. Septiembre es un mes clave para comprobar la consolidación de alguno de esos instrumentos, como la teletramitación de los usuarios (ojo a la identificación electrónica) o el teletrabajo de los empleados públicos (ojo a la firma electrónica). Quienes piensan que esta forma de hacer las cosas únicamente estaba vinculada al confinamiento, es que eran tan poco electrónicos antes de la pandemia como pretenden volver a serlo ahora.

Imaginemos, sin embargo, que las personas responsables de su entidad pública no son pitecántropos antediluvianos y tienen la voluntad triple de:

  1. Cumplir la Ley.
  2. Estar a la altura de un servicio público del siglo XXI.
  3. Desarrollar la resiliencia organizativa y funcional para no perder eficacia y eficiencia ante futuras situaciones de catástrofe o emergencia.

Bien, eso ya es mucho. Pero… ¿Cómo hacerlo? Después de casi seis años desde su aprobación, mucho se ha hablado y escrito de las ¿nuevas? (aún les llama así) leyes de procedimiento administrativo y de régimen jurídico (Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, LPAC y LRJSP). No procede pues, en este momento, redundar en un estudio sobre sus novedades regulatorias –quizá no tantas como se pensó en un principio-, sino en su impacto real y sobre todo en la manera de implantarlas en nuestras AAPP, que es tanto como explicar “cómo implantar el procedimiento electrónico”, el cual, por cierto, ahora es el único. En efecto, los actos administrativos se producirán por escrito a través de medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia (art. 36 LPAC). Además, el procedimiento, sometido al principio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites y a través de medios electrónicos, respetando los principios de transparencia y publicidad (art. 71 LPAC, “Impulso”). Como vemos, la LPAC no deja lugar a dudas: los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita. Asimismo, deberá constar en el expediente copia electrónica certificada de la resolución adoptada. Además, el Registro es electrónico (art. 16), al igual que el Archivo (art.17), todo ello sin perjuicio de los “derechos electrónicos” de las personas (art. 13). Simplemente esta constatación de que el procedimiento es totalmente electrónico –o no es, porque será nulo de pleno derecho al prescindir del procedimiento legalmente establecido-, nos lleva a afirmar que nos encontramos ante una de las reformas administrativas más importantes de la historia de nuestro Derecho Público. Tras los seis años de margen (catorce en realidad, desde su antecesora Ley 11/2007) y la pandemia dando la puntilla, su implantación no puede demorarse ni un minuto más.

Dicho todo lo cual, el procedimiento electrónico es tan solo uno de los aspectos de la llamada administración electrónica (o digital, término que se ha impuesto en los foros pero que no deja de ser mucho menos completo). No menos importante es la atención presencial, que se traduce igualmente en un procedimiento electrónico, claro está; la simplificación burocrática; la reorganización interna; la innovación funcional, en busca de la eficacia y la eficiencia; o, en última instancia, lo que nosotros llamamos el “no procedimiento“, que ya alcanzaría el nivel de la excelencia. Para implantar estas mejores sería más que interesante tener un Plan estratégico, o, al menos, una estrategia.

Niveles de RCA (reducción de cargas administrativas) en los procedimientos. Máximo nivel de simplificación: el no procedimiento. En algunos casos podemos llegar ahí. Fuente. elaboración propia

De todo ello hablo en mi libro “Guía práctica para la implantación de la administración electrónica en el ámbito local” (Ed. Wolters Kluwer), editada hace unos meses, en octubre de 2020, pero ya actualizada al posterior Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos, del que en todo caso hemos publicado varios estudios en este mismo blog:

Las 39 cuestiones claves del Reglamento de Administración Electrónica

Las notificaciones electrónicas en el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos: aumentan las garantías

“Impacto de la entrada en vigor de la Ley 39/2015 en las funciones reservadas de secretaría” 

Se trata de una guía que facilita la acción, no un libro de teoría de la administración electrónica ni mucho menos un tratado científico o doctrinal. Este proyecto está concebido especialmente para orientar a los Ayuntamientos pequeños y medianos, aunque evidentemente contiene una metodología completamente extrapolable a cualquier organización pública. Una guía de máximos, en la que quizá no todo lo que lea pueda ser ejecutado en su organización, pero donde sí va a encontrar todo lo que necesita hacer para mejorar el funcionamiento de la misma.

En esta obra explicamos los «Métodos para la efectiva implantación de la administración electrónica», una práctica que se desarrolla a través de cinco niveles representativos de cada una de las fases en las que se puede encontrar un proyecto (consultar Índice):

Primer nivel. Statu quo (¿Dónde estoy?)

1.1. Análisis D.A.F.O. y metodologías alternativas

1.2. ¿Qué se supone que quiere la Ley?

1.3. El arranque: inventario de medios y pre-definición de un proyecto «realista»

Segundo nivel. Definición (¿A dónde voy?)

2.1. Plan estratégico y estrategia

2.2. Otros planes: Recursos Humanos y Presupuesto

2.3. Seguridad jurídica. Ordenanzas, Reglamentos y otros instrumentos

Tercer nivel. Ejecución (¿Cómo lo hago?)

3.1. Simplificación y reingeniería de procedimientos

3.2. Automatización de trámites y documentos

3.3. Interoperabilidad

3.4. ENS y Protección de datos

3.5. Accesibilidad y usabilidad

3.6. Las Oficinas de Asistencia en Materia de Registros (OAMR)

3.7. Gestión del cambio (interna y externa)

3.8. Cambios funcionales

3.9. La ayuda externa: Diputaciones, Estado, CCAA, contratos a realizar, colaboración público-privada y otras colaboraciones

Cuarto nivel. Medición (¿Qué debo ajustar?)

4.1. Evaluación y reajuste del proyecto. Hacia la consolidación de los nuevos servicios

4.2. Innovación y mejora continua

Quinto nivel. Excelencia (¿Cómo puedo mejorar un proyecto consolidado?)

5.1. La administración proactiva: actuaciones «de oficio» a favor de la ciudadanía

5.2. Modelos de proactividad burocrática: de la no solicitud al no procedimiento

El enfoque, es tremendamente práctico. Y el estilo accesible, ya que aunque desarrollamos algunos de los conceptos más importantes de la moderna gestión pública, nos hemos esforzado para que los contenidos queden al alcance de cualquier tipo de lector.

Además compartimos algunas experiencias reales de éxito en la implantación de la administración electrónica local, explicadas por algunos de sus responsables. Finalmente acompañamos una serie de documentos y contenidos adicionales, encabezados por un modelo de Plan Estratégico muy similar al que utilizamos en el Ayuntamiento de Alzira, pero que hemos podido estandarizar.

Más información y compra

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2 Comentarios Agrega el tuyo

  1. Antonio Ager dice:

    Reblogueó esto en IUSLEXBLOG. y comentado:
    Esto se puede aplicar con más o menos éxito a cualquier administración pública.

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