La administración (electrónica) que viene: consolidación y proactividad. El escenario post pandemia

“La excelencia es un arte ganado a base de entrenamiento y hábito. No actuamos correctamente porque tengamos excelentes virtudes, sino que somos virtuosos porque actuamos correctamente. Somos lo que hacemos repetitivamente. La excelencia entonces, no es un suceso sino un hábito”.

Aristóteles

Para empezar, y aunque la entrada es técnica, debemos manifestar dos sentimientos: hastío y tristeza.

Hastío, es decir, un aburrimiento muy grande, por el uso, abuso, explotación y repetición de las palabras “electrónica” y “digital” colocadas como apellidos de “Administración”. La Administración no puede ser (o funcionar) en papel. Eso es el pasado. Ya no es legal, salvo contadas excepciones respecto de determinados trámites, y desde luego no es ágil ni eficiente. Dicho lo cual, puestos a elegir entre esos dos términos, “administración electrónica” sigue siendo un concepto muy completo que implica no sólo tecnología, sino cambios organizativos y nuevas aptitudes. Peor es cuando la llaman digital (a la Administración o a la transformación), palabra polisémica con connotaciones relativas a “dedo”, a “número” (dígito), o bien a informática o, más ampliamente, tecnología. Pero si la Administración respeta el principio de objetividad no toma las decisiones “a dedo”, si es humana no se basa sólo en números, y si presta un buen servicio la tecnología es simplemente instrumental; es siempre el medio, nunca el fin. En definitiva, el término digital es tan incompleto que, ya puestos, mejor decir “digitotal“.

Y tristeza, porque es triste que la Administración se haya modernizado tanto en el último año por la única y exclusiva razón de que nos hemos enfrentado nada menos que a una pandemia mundial. No se engañen: no ha sido la tan cacareada “entrada en vigor”, ni el empuje de las nuevas generaciones de usuarios, ni el ánimo de mejorar la organización y el funcionamiento de las entidades públicas. Todo esto pudo favorecer, antaño, un avance a ritmo normal de los proyectos. Eso en el mejor de los casos. Pero el impulso en un año equivalente a una década se lo debemos a la terrible desgracia planetaria que se ha cobrado miles y miles de vidas y millones de puestos de trabajo. Es así de lamentable. En un escenario tan hostil, las personas se han visto obligadas a teletrabajar y teletramitar, no siempre con la debida calidad por la escasa preparación de las organizaciones que llegaron nada menos que a 2020 con todos los deberes por hacer. Y ojo, que puede haber algo aún más triste: la no consolidación de los proyectos. En efecto, mucho peor que impulsar la mejora únicamente por las medidas derivadas de la pandemia, como el confinamiento y otras restricciones, es abandonar estas mejoras, o directamente fulminarlas, sólo por la creencia (por cierto, muy precipitada) de que ya hemos salido de la crisis COVID, algo que no es verdad ni desde el punto de vista sanitario ni, por supuesto, económico. ¿Cuántas voces han escuchado negar con vehemencia la continuidad del teletrabajo o de las reuniones telemáticas? Si no consolidamos algunas cosas, el avance, aunque sea este triste avance, morirá. La manera exacta de “consolidar” es implantar las versiones ya pulidas de los mecanismos que llegaron de forma acelerada, de manera que, ya sin confinamiento, deberíamos abrazar las virtudes de las figuras híbridas (teletrabajo mixto, reuniones con telepresencia de algunas personas…).

Por otro lado la administración (electrónica, claro), debe ser eficaz, eficiente, transparente, accesible y ágil. La clave era redefinir los procesos (tareas) y los procedimientos (trámites) antes de proceder al cambio de formato, simplificando y automatizando. ¿Esto se ha hecho? Y debe estar basada en datos, porque tenemos datos. Y debe gestionar los asuntos de las personas de forma proactiva. Léase en este sentido nuestro artículo “La Administración proactiva: actuaciones “de oficio” como salvaguarda de los derechos reglados de los ciudadanos“, donde indicamos lo siguiente:

El hecho de que, por lo general, no se concedan o reconozcan automáticamente determinadas situaciones jurídicas favorables a los ciudadanos (o asociaciones, o empresas) no significa, en absoluto, que esto no se pueda ni mucho menos que no se deba hacer. Pero para ello resulta necesario revisar y probablemente redefinir, conceptual y formalmente, los procedimientos y en general todas las actuaciones administrativas cuestionando el modo en que se han venido realizando históricamente por parte de todas las entidades que forman parte del sector público, incidiendo de forma especial en tres aspectos: la buena implantación del procedimiento electrónico (sobre todo en sus vertientes de simplificación, automatización e interoperabilidad); el refuerzo de mecanismos jurídicos que deberían ser más habituales de lo que son, como las declaraciones responsables, la devolución automática de ingresos indebidos, la revocación o la rectificación de errores; y, por encima de todo, un cambio de cultura que suponga un giro de 180 grados apoyado sobre la generalización de las actuaciones de oficio desde sus dos vertientes: la tramitación “de oficio” de un procedimiento para el reconocimiento de un derecho, y la no-tramitación con reconocimiento automático.

En definitiva, trataremos de respaldar con la cobertura legal que indudablemente tiene, la defensa de un modelo de Administración proactiva y preactiva. La salvaguarda de los derechos de las personas merece el esfuerzo.”

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Niveles de reducción de cargas administrativas en la tramitación. Fuente. elaboración propia

La proactividad máxima nos permitiría alcanzar, por tanto, el nivel más óptimo de simplificación, nivel al que nosotros llamamos el no-procedimiento, y que por definición supone la eliminación de toda la burocracia interna y externa. Como dijo en su momento Fermín Cerezo, el mejor trámite no es el electrónico, es el que no existe.

Pero la premisa ineludible para alcanzar este nivel máximo es superar los niveles anteriores, claro está. Como dimos cuenta en el artículo “Estado actual en la implantación de la administración electrónica en España. Debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades“, el indicador pre-pandemia más fiable sería el estudio IRIA 2018, que presentaba los resultados recopilados sobre diferentes aspectos relacionados con la “transformación digital” de las Entidades Locales. El panorama era desolador: planes estratégicos como excentricidad casi exclusiva en algunos municipios grandes, factura electrónica como único servicio consolidado, cero patatero en actuaciones administrativas automatizadas, avance lento en gestión de documentos y expedientes electrónicos (así como en firma electrónica), idea de gobierno abierto y transparencia como algo vinculado a Facebook, escaso (e insuficiente) gasto TIC y muy escaso personal TIC. Desolador. Y son datos principalmente de 2017, que no es precisamente la Prehistoria.

Con este panorama, tal y como hemos indicado tantas veces (no solo nosotros sino también otros muchos, incluidos los recientes “arribistas de la Administración digital”), llega y nos sorprende, a unos más que a otros, la pandemia. El nuevo contexto se tiene por supuesto muy en cuenta en la estrategia europea (Europa Digital 2021-2027) y nacional (#EspañaDigital2025), e influye en el dictado de medidas económicas (fondos NextGenerationUE) y normativas (como el horrible Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, que tiene la cara dura de incluir la palabra “modernización” en el título de una norma parida en plena enésima prórroga de la Ley 39/2015). Más tarde se produjo la anhelada entrada en vigor total y definitiva de la Ley 39/2015, acompañada del Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público por medios electrónicos (véase nuestro análisis completo aquí), cuyo impacto conjunto es inferior, pese a todo, al de la sencilla pero impecable STS 1818/2021 (analizada a su vez aquí), que a través de una simple colección de obviedades da un repaso conceptual básico, desde la atalaya del Supremo, de lo que es el procedimiento administrativo electrónico.

En el presente momento, mucho se habla de los aludidos fondos Next Generation y otras ayudas para la modernización de los Ayuntamientos. Hay letra pequeña. Por ejemplo, aunque el Gobierno y las Entidades Locales ya han acordado los criterios de distribución de los fondos europeos destinados a modernizar el gobierno local, con los 92 millones de euros consignados en los PGE de 2021 se prevé efectuar una convocatoria dirigida únicamente a los municipios de más de 50.000 habitantes y capitales de provincia. En todo caso, la finalidad genérica de los fondos NextGenerationEU, más que loable, es el fomento de la transformación digital y el desarrollo de la resiliencia de los distintos sectores, incluido el sector público. No debemos olvidar que estos fondos se conciben en el dramático contexto de la pandemia, una desgracia planetaria que ha puesto a prueba precisamente la escasa resiliencia de nuestras organizaciones públicas. En efecto, durante la pandemia se ha visto realmente quién había “hecho los deberes”. Y quién no. Y esto con o sin fondos. A algunas Administraciones Públicas no nos llegaron jamás (o lo hicieron con cuentagotas) y visto lo visto volveremos a quedarnos fuera de esta convocatoria. Y aún así éramos resilientes cuando hubo que serlo, sin esperar no ya a la prórroga que acababa el 1 de abril de este año, sino a la tanda de penaltis posterior donde algunos parece que pensaban que podían ganar el partido. Y es que no creo que a cierto virus le importara demasiado la fecha de entrada en vigor de un funcionamiento telemático que ha permitido durante el último año y pico teletrabajar a los empleados públicos y teletramitar a la ciudadanía y las empresas. La diferencia entre el nivel de servicio público ofrecido en unas administraciones y otras durante la pandemia (sobre todo durante el confinamiento) ha sido abismal.

Ahora acaba la pandemia… O no. En el contexto actual de continua incertidumbre, sin duda el rasgo caracterizador de este siglo tan agitado, la innovación resulta imprescindible en esas organizaciones rezagadas. Y en las que estaban más preparadas, también, porque el próximo reto, la próxima puesta a prueba de la resiliencia, no tardará en llegar. Dicen que la innovación es arriesgada, pero, en palabras de Xavier Marcet, sin duda lo más arriesgado es no innovar. Pero este es un riesgo que no podemos permitirnos el lujo de no asumir. Ante tal reto debemos dar un paso al frente, porque hay un servicio público que prestar, y debemos hacerlo en las mejores condiciones de calidad para nuestra sufrida ciudadanía. Y claro que hay riesgo, pero se trata de un “riesgo bueno”, ya que en este proceso lo que peligra realmente es la supervivencia de los elementos antediluvianos de la Administración, como los empleados carentes de aptitudes blandas y competencias digitales, la innecesaria burocracia, el “vuelva usted mañana“, el lenguaje inaccesible o algunos estatus y jerarquías que se consideraban inamovibles. Entre otras reliquias. La Administración pública española sigue yendo tres pasos por detrás de la realidad. Lo que tiene que cambiar es mucho más de lo que ya ha cambiado. ¡Vamos!

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3 Comentarios Agrega el tuyo

  1. Antonio Ager dice:

    Electronificación administrativa es mi última aportación a la pléyade de nuevas formas de definir la tramitación digital del procedimiento administrativo (general o especial). Usamos el dispositivo móvil (smartphones, tablet, chromebooks, o similares), los ordenadores (portátiles o no tan portátiles) y cualquier otro dispositivo que nos permita que la relación administración / ciudadanos-clientes se realice por medio no presencial y sin papel (incluso he visto emplear smartwatches para ello).
    Y si, la pandemia ha provocado, entre otras cosas que el interactuar administrativo se realice de estas “nuevas” formas, adelantándose como poco un quiquenio a su implantación efectiva.
    Solo una nota más. En 2001 (20 años ya), el que escribe estas líneas defendía en uno de los trabajos de exposición previos a la obtención de la suficiencia investigadora (antes del doctorado), que versaba sobre el hipotético desarrollo y futuro del artículo 45 de la Ley 30/1992 (iIncorporación de medios técnicos), que las comunicaciones entre el ciudadano y la administración serían electrónicas y que el uso de las nuevas tecnologías se implantarían en un corto espacio de tiempo. Algún profesor me miró con incredulidad y algún otro directamente me dijo que eso era imposible. 20 años después no se discute sobre su imposibilidad o no. Sencillamente estamos en ello …

  2. Nadie duda del avance que supone la relación telemática con la Administración. Siendo eso cierto no es menos que disminuyen ciertas garantías con el administrado cuando este es el único medio posible de relación.
    Verbigracia pongamos el ejemplo del INSS. Un ciudadano que presente una solicitud telemática y no le contestan en plazo, puede esperar sine die o entender el silencio. Si entiende el silencio presenta una reclamación previa sin saber con que argumentos atacar, porque desconoce en qué términos no ha lugar sus pretensión. Por ende, se judicializa un procedimiento que podría haberse sustanciado en un negociado.
    Es lo mismo que ocurre con la AEAT y sus campañas algorítimicas de revisión. Por ejemplo. la imputación de renta de un solar sin uso y que dado que en sus bases consta como urbano, para la Administración genera un rendimiento.
    A ello se le suceden alegaciones, recursos, etc que podrían solventarse con una cita con un técnico.
    Es decir, que la implantación telemática debe proveer de otras vias complementarias para subsanar sus deficiencias.

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