Impacto de la STS 1818/2021 en la formación del expediente administrativo (electrónico)

En la presente entrada analizaremos el incidencia de la reciente y muy importante Sentencia del Tribunal Supremo, la 1818/2021, de 13 de mayo, en la formación del expediente administrativo (electrónico, el único posible). Obviamente, debemos comenzar contextualizando con una breve explicación o recordatorio de cómo quedó configurado dicho expediente a partir de la Ley 39/2015 y el Real Decreto 203/2021. Un régimen jurídico que, por otra parte, prácticamente hereda tal cual lo estipulado en la Ley 11/2007, así como en el ENS y el ENI (2010). Vaya pues por delante que esta es una cuestión en la que desde hace tiempo que deberíamos tener las ideas mucho más claras.

Imagen de nuestro “rombo normativo”. La pregunta es… ¿Si se trata, al fin y al cabo, de leyes, cómo es que cuesta tantísimo a los perfiles jurídicos entenderlas?

El artículo 70 de la Ley 39/2015

Recordemos las siguientes ideas fuerza que caracterizan el “nuevo” expediente administrativo que define una Ley que ya nadie puede afirmar que no está en vigor:

  • Se entiende por expediente administrativo el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla.
  • Los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán mediante la agregación ordenada de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, así como un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita.
  • Asimismo, deberá constar en el expediente copia electrónica certificada de la resolución adoptada.
  • Cuando en virtud de una norma sea preciso remitir el expediente electrónico, se hará de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad, y se enviará completo, foliado, autentificado y acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga.
  • La autenticación del citado índice garantizará la integridad e inmutabilidad del expediente electrónico generado desde el momento de su firma y permitirá su recuperación siempre que sea preciso, siendo admisible que un mismo documento forme parte de distintos expedientes electrónicos.
  • No formará parte del expediente administrativo la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo, como la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas, salvo que se trate de informes, preceptivos y facultativos, solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento.
  • El procedimiento, sometido al principio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites y a través de medios electrónicos, respetando los principios de transparencia y publicidad (inciso que en este caso pertenece al artículo 71).
  • De acuerdo con el principio de simplificación administrativa, se acordarán en un solo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan un impulso simultáneo y no sea obligado su cumplimiento sucesivo (art. 72).

Por tanto, el expediente administrativo se caracteriza en la Ley por las siguientes palabras o conceptos clave: formato electrónico, medios electrónicos, índice (numerado), Esquema Nacional de Interoperabilidad, autenticidad, transparencia y simplificación. Otras palabras clave que me permito añadir son integridad, inmutabilidad, trazabilidad, interconexión, automatización, accesibilidad, reutilización, protección de datos, Esquema Nacional de Interoperabilidad, e intermediación de datos. Pero si tuviera que quedarme con una de ellas, como la característica más propia de lo que es un expediente administrativo (electrónico), esta sería… ÍNDICE. Seguramente esta es la palabra clave de las palabras clave. Sí, el índice. Eso que sólo hacíamos cuando había que remitir el expediente al juzgado.

Real Decreto 203/2021, de 30 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de actuación y funcionamiento del sector público

En el llamado “Reglamento de administración electrónica” destacamos a este respecto el art. 46, que regula el documento administrativo electrónico en los siguientes términos:

  • Se entiende por documento administrativo electrónico la información de cualquier naturaleza en forma electrónica, archivada en un soporte electrónico, según un formato determinado y susceptible de identificación y tratamiento diferenciado admitido en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y normativa correspondiente, y que haya sido generada, recibida o incorporada por las Administraciones Públicas en el ejercicio de sus funciones sujetas a Derecho administrativo.
  • Cuando en el marco de un procedimiento administrativo tramitado por medios electrónicos el órgano actuante esté obligado a facilitar al interesado un ejemplar de un documento administrativo electrónico, dicho documento se podrá sustituir por la entrega de los datos necesarios para su acceso por medios electrónicos adecuados.

Además, esta norma contiene reglas de desarrollo de la Ley en relación a las copias auténticas (arts. 47 y 48), el foliado electrónico (art. 51), y sobre el ejercicio del derecho de acceso al expediente electrónico (art. 52), entre otras. A mayor abundamiento véase nuestro estudio “Las 39 cuestiones claves del Reglamento de Administración Electrónica”:

La STS 1818/2021: una deliciosa colección de afirmaciones tan evidentes como necesarias

La Sentencia es una maravilla. No una maravilla técnica (ya están saliendo a criticarla los que se sienten más expertos en administración electrónica que el Tribunal Supremo, algo que a mi juicio tiene un escaso mérito), pero sí un grandísimo hito estratégico respecto a los proyectos de implantación, en tanto que marca la pauta o la tendencia, desde el nivel más alto de la doctrina jurisprudencial, de lo que debería ser el expediente administrativo. Precisamente, como bien adelantó Julio Cerdá en Twitter, el Tribunal explica de una manera muy gráfica lo que no es un expediente administrativo electrónico a través de la expresión “modo amontonamiento”:

Esta Sentencia, cuyo texto íntegro podemos descargar ut infra, explica con sencillez el a-e-i-o-u del expediente electrónico (entre otras cuestiones):

Sin perjuicio de que recomendamos, sin dudarlo, su lectura íntegra, nos hemos permitido reseñar las siguientes “perlas” de claridad conceptual:

  • El art. 70 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, nos dice lo que se entiende por expediente administrativo (…). El mismo precepto nos indica en su apartado segundo que tendrá formato electrónico con un índice de todos los documentos en línea con las previsiones de la derogada Ley 11/2007, de 22 de junio, sobre Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos.
  • Añade que, cuando en virtud de una norma -en lo que a la jurisdicción contencioso administrativa concierne el art. 48 LJCA-, sea preciso remitir el expediente electrónico se hará de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad y acompañado de un índice que garantiza su integridad e inmutabilidad. El art. 48 de la LJCA en su apartado cuarto exige también un índice, lo que resulta razonable a la hora de permitir una consulta ordenada de toda la documentación obrante.
  • Ese índice lateral izquierdo cuando el expediente es electrónico ha de permitir su consulta desplegando las hojas sin necesidad de visualizar todas las páginas cada vez que se opte por comprobar o contrastar un dato (…). Tal situación no se cumple en el expediente remitido, que mal puede llamarse electrónico, en el que en lugar del modo presentación que facilita la consulta, se ha confeccionado con el modo amontonamiento, es decir un simple escaneado de las hojas de papel del expediente administrativo original, impidiendo así la búsqueda ágil que es el objetivo último de la Administración digital, obligando, en cambio, a visualizar todas y cada una de las hojas en la pantalla del ordenador cada vez que se consulta un documento.
  • En la antedicha situación de amontonamiento de escaneado de hojas se encuentra el archivo en CD
    denominado floteros 2014, el archivo llamado expediente matriz floteros 2184-13 y el archivo que afecta al aquí recurrente, expediente NUM000 cuyo índice viene constituido por la imagen de las páginas tres a cinco de un expediente de 622 páginas escaneadas que obstaculiza la búsqueda de cada uno de los elementos del expediente si no se visualizan todas y cada una de las páginas. Es decir que no cumple las exigencias del expediente electrónico.

Inapelable, nunca mejor dicho. En 2021, y no será por falta de formación y de oportunidades prácticas de implantar estos mecanismos, aún vemos que se aplica la lógica mental del expediente en papel al electrónico, pensado que es lo mismo pero en formato digital, cuando en realidad es otra cosa objetivamente distinta. Y aún vemos que se se sigue confundiendo la administración informática con la administración electrónica, escanear con digitalizar, “subir a internet” con publicar, la realización manual de cada trámite con la automatización, la remisión de datos en un CD con remitir esos mismos datos a través de una plataforma de intermediación, o simplemente acceder a ellos en un entorno cerrado… Estas cosas las explicaba un servidor hace más de una década (seguro que más de una persona asistente a aquellas charlas y cursos aún lo recuerda), pero que conste que me parece fantástico que en 2021 las clarifique el Tribunal Supremo, para los que únicamente se pliegan ante la máxima auctoritas.

Conclusiones

Parece mentira que con lo que llevamos hablado y hecho en materia de administración electrónica, de la cual el procedimiento electrónico es tan solo una pequeña parte, aún estemos lejos de un conocimiento generalizado (y correcto) de conceptos como expediente, documento, firma o notificación electrónica. Cada día me queda más claro lo desapercibida que pasó la Ley 11/2007, una gran desconocida para muchos y durante años mi Biblia particular. La Ley 39/2015 ha sido durante muchos años conocida como “la que no estaba en vigor”; pero la 11/2007 directamente no existía.

En definitiva, en una entrada que hemos bautizado “Impacto de la STS 1818/2021 en la formación del expediente administrativo (electrónico)”, resulta evidente que dicho impacto es cero para las unidades administrativas tramitadoras que, dicho de una forma muy sencilla, “lo estaban haciendo bien”, pero que puede ser brutal, siempre que rectifiquen y cambien el criterio, claro está, en las organizaciones que tenían mal configurado su procedimiento electrónico desde un punto de vista conceptual, jurídico y técnico. Esto se veía venir. Durante años hemos visto pocos índices electrónicos. Y no sólo eso, sino también poca catalogación de trámites, poca reingeniería de procedimientos, poca simplificación, poco ENS con su correspondiente poco ENI, pocos metadatos, pocos o escasos criterios para la aplicación de los certificados (política de firma), y muy poca automatización… Pero muchos PDFs, muchos documentos simplemente escaneados, muchos “portafirmas” a modo de herramientas aisladas o recurrentes, muchos “expedientes dobles” (con su versión en papel y algo parecido a una versión electrónica) o simplemente con algún trámite duplicado, muchos gestores de documentos (que no de expedientes), muchos trámites trasladados tal cual al formato electrónico desde la lógica de la burocracia física, muchos funcionarios trabajando el doble para hacer algo que en teoría se ha simplificado y automatizado al menos en parte, muchos expedientes formados “por amontonamiento” y en total desorden, y muchos tipos firmas electrónicas, sellos, CSV y marcas de tiempo, todos ellos “de andar por casa”, y vinculados o plasmados en documentos, expedientes y trámites administrativos que tenían apariencia de válidos. Pero no lo eran.

Por todo ello valoramos esta Sentencia del Tribunal Supremo de manera muy positiva. Aporta, a través de la aludida maravillosa referencia de obviedades, todo un baño de realidad y coherencia. Lacras de la “administración electrónica mala” (o mal implantada), como la burocracia electrónica, el abuso del escaneo (ni siquiera digitalización), o el expediente en modo “amontonamiento”, son mucho peores que el papel. Acabemos, pues, con el “amontontamiento” (lea esta palabra otra vez) y entendamos de una vez, usando nuestra inteligencia media, los conceptos que de veras no son tan complicados. Y apliquémoslos a la práctica, porque rectificar es de… Bueno, rectificar es sin duda mucho mejor que insistir una y otra vez en el error.

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4 Comentarios Agrega el tuyo

  1. anviso dice:

    Excelente y lucido comentario de una sentencia que transcribe lo obvio de la legalidad documental derivada del desarrollo de los ENI y ENS. Lo que no acabode entender es el pasaje referido al índice en el “lateral izquierdo” una referencia espacial incompatible con un formato digital. Como la estrambótica referencia legislativa al término “foliado”.
    La puesta a disposicion de un expediente electronico puede realizarse durante su tramitación , como una vez finalizado. En este último supuesto se encuentra la remisión a los órganos jurisdiccionales. Técnicamente se deben de utilizar formatos ENI compatibles disponibles en la suite INSIDE si bien la descarga y acceso a su contenido de manera electrónica requiere de un entorno especifico . En el caso de Justicia denominado MINERVA.
    ¿estará ahí el lateral izquierdo?

  2. Buenos días, desearía si me podéis ayudar en poder acceder a tutoriales o documentos (no jurídcos) que expliquen, mediante ejemplos, el tema del índice y el foliado para hacer un buen expediente electrónico. Muchas gracias

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