Teletrabajo, un peldaño más en la escalera hacia la Administración telemática

¡Triste época es la nuestra! Es más fácil desintegrar un átomo que un prejuicio.”(Albert Einstein)

Introducción

He vivido cinco etapas desde el punto de vista de la modalidad de desempeño de mis funciones dentro del sector público, desde mi ingreso en aquel lejano 1999 (siglo XX): trabajo presencial a través de medios informáticos, trabajo presencial a través de medios telemáticos, teletrabajo pre pandemia, teletrabajo pandémico y teletrabajo post-pandemia. Excepto la primera, se puede decir que las otras cuatro son teletrabajo, por lo que parece muy defendible la teoría de el personal al servicio de cualquier Administración Pública que haya alcanzado el nivel de “electrónica”, está teletrabajando. Al menos parcialmente, y al menos el “personal de oficina” (aunque se encuentre en la oficina), encargado de la tramitación.

Pero para hablar de teletrabajo debemos definir qué es teletrabajo. Esta definición pasa por matizar algunos aspectos relativos a la nomenclatura que se utiliza en los diferentes ámbitos (legal, profesional, sindical, social), para referirse a esta modalidad de desempeño… ¿Son sinónimas las expresiones “trabajo no presencial”, “trabajo a distancia” y “teletrabajo”? Partimos de la premisa de que el trabajo presencial es el que se desarrolla en el centro de trabajo. En consecuencia, el trabajo no presencial es el que se desarrolla en cualquier otro lugar (en casa, en la estación del AVE, en un hotel…). El trabajo a distancia se suele asimilar al no presencial, aunque no es exactamente lo mismo porque, en puridad, las oficinas descentralizadas también estarían a cierta distancia de la sede institucional, si es que se toma este edificio como el punto de referencia para “medir” la distancia del trabajo a distancia. De alguna manera siempre nos encontramos a cierta distancia. En todo caso, parece que la duda queda resuelta en el art. 2 del Real Decreto-ley 28/2020, de 22 de septiembre, un RDL llamado precisamente “de trabajo a distancia”, y que define este como una “forma de organización del trabajo o de realización de la actividad laboral conforme a la cual esta se presta en el domicilio de la persona trabajadora o en el lugar elegido por esta, durante toda su jornada o parte de ella, con carácter regular”. Por último, teletrabajo podría entenderse como un término que debe su prefijo “teles” al uso de los medios telemáticos más que a la distancia, por lo que desde esta acepción las personas que desarrollen sus tareas a través de los medios telemáticos serían teletrabajadores, independientemente de donde se hallen. Bien es cierto que, sobre todo obviamente en el caso del “personal de oficina”, es prácticamente imposible desligar la condición de trabajador a distancia de este concepto de teletrabajo ofimático, salvo que se defienda un anacronismo del tipo de que el trabajador a distancia debe enviar los documentos por correo ordinario o mediante mensajero. O en persona, cuando “le toque” presencial. No obstante lo anterior, abogamos por denominar teletrabajo al trabajo realizado en lugar distinto al centro habitual de trabajo, por ser esta la nomenclatura que, al menos de momento, parece que se ha impuesto en cuanto a su uso social. Recordemos que «Las normas deben interpretarse teniendo en cuenta (…) la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas» (artículo 3 del Código Civil).

Regulación

En la primera década del presente siglo destacan el Acuerdo marco Europeo sobre Teletrabajo, firmado el 16 de julio de 2002 en Bruselas y el propio Estatuto de los Trabajadores, obviamente aplicable únicamente al personal laboral. En efecto, el art. 13 del vigente Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (TRET) define y regula el llamado «trabajo a distancia», un precepto que en la norma actual se limita a remitirse al Real Decreto-ley 28/2020, de 22 de septiembre, de trabajo a distancia, pero que en versiones anteriores contenía su regulación propia (véase la redacción del artículo en el Real Decreto Legislativo 1/1995, de 24 de marzo, dada por  la Ley 3/2012, de 6 de julio, de medidas urgentes para la reforma del mercado laboral). La Disposición final sexta de la ya derogada Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, que recoge una «habilitación para la regulación del teletrabajo», un mandato imperativo para regular las condiciones del teletrabajo en la Administración General del Estado. Por último, la Orden APU/1981/2006, de 21 de junio, del Ministerio de Administraciones Públicas, por la que se promueve la implantación de programas piloto de teletrabajo en los departamentos ministeriales. En cuanto la versión inicial del Estatuto Básico del Empleado Público (2007), guarda un silencio absoluto en relación al teletrabajo, si bien estableció al menos el derecho a la adopción de medidas que favorezcan la conciliación de la vida personal, familiar y laboral.

En la década de 2010 observamos intentos regulatorios en el ámbito autonómico. En este sentido, destacó en un primer momento la Ley 10/2010, de 9 de julio, de ordenación y gestión de la Función Pública Valenciana, cuya Disposición adicional décima estableció: «La administración de la Generalitat, en el marco del Plan para la Implantación de la Administración Electrónica, y de garantía en el acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, incorporará las fórmulas telemáticas más adecuadas para hacer posible la implantación del teletrabajo. La definición de los ámbitos funcionariales o colectivos en los que pueda ser posible el teletrabajo, en atención a sus características o por las funciones que deban desempeñar, será delimitada reglamentariamente». Dicho desarrollo reglamentario se abordó mediante el Decreto 82/2016, de 8 de julio, del Consell, por el que se regula la prestación de servicios en régimen de teletrabajo del personal empleado público de la Administración de la Generalitat, y más recientemente mediante Decreto 49/2021, de 1 de abril, del Consell, de regulación del teletrabajo como modalidad de prestación de servicios del personal empleado público de la Administración de la Generalitat, el cual obviamente ya tiene en cuenta la experiencia pandémica a la hora de abordar la regulación de dicha modalidad. Por su parte, en Castilla y León encontramos los Decretos 9/2011, de 17 de marzo, por el que se regula la jornada de trabajo no presencial mediante teletrabajo en Castilla y León, y 16/2018, de 7 de junio, por el que se regula la modalidad de prestación de servicios en régimen de teletrabajo en la Administración de la Comunidad de Castilla y León. Y en País Vasco se dicta el Decreto 92/2012, de 29 de mayo, por el que se aprueba el Acuerdo sobre la prestación del servicio en la modalidad no presencial mediante la fórmula del teletrabajo por el personal empleado público de la Administración General de la Comunidad Autónoma de Euskadi y sus Organismos Autónomos. Otras normas autonómicas son el Decreto 45/2013, de 5 de diciembre, por el que se regula la prestación del servicio en la modalidad no presencial mediante la fórmula del teletrabajo para el personal funcionario y laboral al servicio de la Administración General de la Comunidad Autónoma de La Rioja y sus Organismos Autónomos, la Ley 13/2015, de 8 de abril, de Función Pública de Extremadura (art. 50 en relación con el interesante Decreto 1/2018, de 10 de enero, por el que se regula la prestación del servicio en modalidad no presencial en la Comunidad Autónoma de Extremadura), el Decreto 36/2013 de 28 de junio, por el que se regula la modalidad de prestación de servicios mediante teletrabajo en la Administración de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, la Ley 2/2015, de 29 de abril, del empleo público de Galicia (art. 107 y Orden de 5 de septiembre de 2016), y la Orden de 3 de octubre de 2016, de la Consejería de Hacienda y Administración Pública, por la que se convoca un proyecto piloto experimental de teletrabajo en la Administración Pública Regional de Murcia.

El nuevo cambio de década viene marcado por la pandemia, una circunstancia de enorme impacto en el teletrabajo. La prolija “normativa COVID” pasará la Historia como la mayor demostración de hiperregulación de los tiempos modernos. Curiosamente, aunque no se recoge inicialmente en el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma, unos días más tarde el artículo 5 del Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto económico y social del COVID-19, sí regula finalmente el “Carácter preferente del trabajo a distancia”. A mayor abundamiento, el art. 6 del citado Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, indicaba que correspondía a los Ayuntamientos la “gestión ordinaria de sus servicios”, concepto que no equivale exactamente a servicios mínimos sino a la totalidad de sus servicios públicos “ordinarios”. Por ello, teniendo en cuenta que detrás de dichos servicios se encuentran unos empleados públicos que, durante un largo tiempo, estuvieron confinados en casa, se hacía necesario limitar sus movimientos en la medida de lo posible y articular los medios para que pudieran seguir trabajando desde casa. Esta era la interpretación más sensata, frente a la que abogaba por la emisión de certificados o permisos excepcionales para comparecer en las oficinas, pero en este sentido debían ponderarse las circunstancias y tenerse igualmente en cuenta el art. 21 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales (“Riesgo grave e inminente”). En cuanto al resto de normativa COVID, con carácter general mantuvo, en algunos casos con más contundencia y en otros con inexplicable timidez, la preferencia del teletrabajo.

Al menos quedó claro que se había roto el hielo y el legislador no tenía más alternativa que regular un teletrabajo más estable, post-pandémico, que es el de manera informal se dijo que “había venido para quedarse”. Así, primeramente llegó el citado Real Decreto-ley 28/2020, de 22 de septiembre, de trabajo a distancia, que regula la cuestión para el sector privado, una norma interesante que resolvía algunas cuestiones al tiempo que dejaba un gran espacio regulatorio y negociador para concretar otras tantas, y que nos hizo esperar con un cierto entusiasmo la proclamada futura modificación del Estatuto Básico del Empleado Público .

Finalmente esa modificación consistió en reflejar, en un solo artículo, lo que para el sector privado se plasmaba en toda una Ley. De este modo fue introducido el nuevo artículo 47 bis en el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP), introducido por el Real Decreto-ley 29/2020, de 29 de septiembre, de medidas urgentes en materia de teletrabajo en las administraciones públicas y de recursos humanos en el sistema nacional de salud para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por la Covid-19, y cuyo tenor literal, destacado en las partes que consideramos más interesantes, es el siguiente:

  1. Se considera teletrabajo aquella modalidad de prestación de servicios a distancia en la que el contenido competencial del puesto de trabajo puede desarrollarse, siempre que las necesidades del servicio lo permitan, fuera de las dependencias de la Administración, mediante el uso de tecnologías de la información y comunicación.
  2. La prestación del servicio mediante teletrabajo habrá de ser expresamente autorizada y será compatible con la modalidad presencial. En todo caso, tendrá carácter voluntario y reversible salvo en supuestos excepcionales debidamente justificados. Se realizará en los términos de las normas que se dicten en desarrollo de este Estatuto, que serán objeto de negociación colectiva en el ámbito correspondiente y contemplarán criterios objetivos en el acceso a esta modalidad de prestación de servicio.
    El teletrabajo deberá contribuir a una mejor organización del trabajo a través de la identificación de objetivos y la evaluación de su cumplimiento.
  3. El personal que preste sus servicios mediante teletrabajo tendrá los mismos deberes y derechos, individuales y colectivos, recogidos en el presente Estatuto que el resto del personal que preste sus servicios en modalidad presencial, incluyendo la normativa de prevención de riesgos laborales que resulte aplicable, salvo aquellos que sean inherentes a la realización de la prestación del servicio de manera presencial.
  4. La Administración proporcionará y mantendrá, a las personas que trabajen en esta modalidad, los medios tecnológicos necesarios para su actividad.
  5. El personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas se regirá, en materia de teletrabajo, por lo previsto en el presente Estatuto y por sus normas de desarrollo.

Por último destacamos el Acuerdo Gobierno – Sindicatos (para la AGE), que pretende desarrollar las condiciones de aplicación de dicho artículo, y que el propio Ministro indica que se encuadra en el marco de la Estrategia digital 2025, y la incorporación de la Administración del siglo XXI como política palanca del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, para avanzar en nuevas formas de prestación de servicios públicos en beneficio de la ciudadanía.

Referencia al teletrabajo pandémico

Durante el confinamiento tuvimos que teletrabajar. Durante el resto de la pandemia hemos teletrabajado. Es un hecho que el teletrabajo, prácticamente inédito en el sector público hasta marzo de 2020 (salvo alguna valiosa experiencia), arrancó de forma definitiva en una especie de salto sin red que, pese a todo, debemos valorar positivamente. Lo cierto es que con cada crisis, la administración electrónica se vio impulsada.

No es el primer aviso (aunque evidentemente sí el más serio)… Otras situaciones negativas han impulsado en el presente siglo la administración electrónica en sus distintas facetas. La crisis de 2008 puso en valor esa vertiente de ahorro burocrático y económico implícita en la tramitación electrónica. Por su parte, ante la explosión de los numerosos e indecentes casos de corrupción, se entendió que un buen antídoto era la implantación de un procedimiento trazable, rastreable y por supuesto transparente. Y de repente irrumpe el coronavirus, capaz de colapsar un país que, cogido por sorpresa, se ve obligado a poner a prueba sus recursos del presente y demostrar, ante una adversidad muy real más allá de simulacros, hasta qué punto estaba al menos mínimamente preparado. Y no lo estaba, salvo honrosas excepciones que hemos visto más en la privada y menos en la pública, porque de lo contrario no hubiéramos tenido problemas en teletrabajar (los empleados públicos), y teletramitar (los ciudadanos y otros usuarios). Muchas medidas se han tomado deprisa y a la desesperada, y tras la finalización de la crisis habrá que ver hasta qué punto son válidas y susceptibles de ser consolidadas.

Pese a todo la experiencia, insistimos, ha sido positiva. Ahora el reto es consolidar lo nuevo y “bueno” y desechar de una vez lo viejo y obsoleto. De todas las “modernidades”, quizá la estrella de 2020 haya sido, muy probablemente, el teletrabajo. Pero somos especialistas en no aprovechar que el Pisuerga pasa por Valladolid. Llevamos más de un siglo con la jornada de siete horas y media al día y unas treintaisiete y media a la semana. Llevamos un siglo midiendo a los empleados por el fichaje. ¿Realmente eso sigue teniendo sentido? No es más eficiente y mejor para todos exigir unas tareas dentro de unos objetivos y, a cambio, flexibilizar la jornada. En plena Cuarta Revolución Industrial la cabeza de algunos sigue estando en la Segunda: fábricas, horarios, sistemas de fichaje, sueldos rígidos…

En definitiva, consideramos el teletrabajo pandémico como una experiencia muy válida y sobre todo muy aprovechable. Una experiencia evidentemente improvisada pero con resultados muy meritorios, donde se ha mantenido el servicio (obviamente mejor donde ya había una administración electrónica), y donde, siendo sinceros, hemos detectado barbaridades que no se pueden repetir y otros aspectos problemáticos, quizá menos graves, que deberíamos pulir.

Barbaridades detectadas (ver aquí)

Aspectos a pulir:

  • Presentismo telemático.
  • Excesiva vinculación a la conciliación y la prevención de riesgos. En las sucesivas fases de desconfinamiento se ha puesto el acento en la consideración subjetiva de la persona trabajadora a la hora de mantener o retirar el teletrabajo. De este modo, las personas con obligaciones familiares o las que tienen problemas de salud (los llamados perfiles de riesgo), son las que han mantenido el teletrabajo durante más tiempo. En nuestra opinión esto es un error, e igualmente puede acentuar otros problemas como los roles de género.
  • Falta de desarrollo de la administración electrónica y de las capacidades digitales, especialmente de los directivos y “grupos A”. De alguna manera que los expertos en cultura organizacional (Xavier Marcet o Carles Ramió por ejemplo) podrían explicar mejor que yo, ese clasismo informático inverso en el que los jefes no utilizaban el ordenador, ha depositado su herencia en la Administración actual convirtiéndose en un clasismo digital (también inverso) en el que queda demostrado que las habilidades digitales más potentes las poseen los grupos de clasificación medios y bajos, siendo los altos cargos unos completos inútiles electrónicos, salvo contadas excepciones (ver más).
  • Desconexión. El peligro del tecnoestrés y la fatiga laboral.
  • ¿Quién paga los gastos? Esta pregunta ya se está respondiendo por la normativa, pero habrá que plantearla, casi en cada caso concreto, en términos de razonabilidad.
  • Cultura organizativa no preparada (resistencias).

Resistencias

Detectives a la caza del teletrabajador, jefazos incapaces no ya de liderar sino incluso de “mandar” en entornos telemáticos, interesados en el presentismo por distintas razones, horario frente a objetivos, falta de capacidades digitales, resistencia general a los medios telemáticos… La resistencia al cambio que ha caracterizado el ya largo proceso de implantación de la administración electrónica se ha reproducido en el proceso de implantación del teletrabajo. La parte positiva es que la forma de gestionar ambas resistencias es la misma (porque la resistencia, de hecho, es la misma), y que podemos utilizar la experiencia acumulada en la lidia de los conocidos palos en la rueda de la transformación digital. Este es un proceso vivo. De alguna manera, el teletrabajo se ha convertido en un peldaño más en la escalera hacia la Administración telemática

Ventajas del teletrabajo

Más información en nuestra entrada “30 ventajas enormes (e inapelables) del teletrabajo

Guía práctica para teletrabajar

Vea los “10 consejos para teletrabajar en la Administración” (por Amalia López Acera y un servidor)

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3 Comentarios Agrega el tuyo

  1. Jorge dice:

    Al respecto de la normativa de teletrabajo en la Comunidad Valenciana, pese a ser una de las pioneras e innovadoras, nunca llegó a poder implantarse con la normativa de 2016 por lo excesivamente burocrática que era su aplicación y la excesiva dependencia de los responsables de los servicios para su puesta en marcha (que como muy bien ha dicho, son la mayoría de las veces unos auténticos analfabetos digitales). Pese a ello, en la nueva normativa de 2021 vuelven a caer en el mismo error, así que mucho me temo volverá a fracasar. Quizás a mi entender, lo más valioso de la puesta en marcha del teletrabajo es su potencial como herramienta de impulso para la evaluación del desempeño. El hecho de requerir para su implantación el establecimiento de objetivos y su posterior evaluación puede darnos instrumentos muy valiosos para trasladarlos al resto de personal en trabajo presencial y poder poner en marcha de una vez por todas la evaluación del desempeño, y así recompensar debidamente a los empleados públicos eficientes y responsables y empezar a castigar a aquellos que se limitan a fichar y poco más.
    Un saludo de un antiguo alumno suyo en curso de la FVMP.

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