Nuevas instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal

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El pasado sábado se publicó la Resolución de 29 de abril de 2020, de la Subsecretaría, por la que se publica la Resolución de 17 de febrero de 2020, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y de la Dirección General de Cooperación Autonómica y Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal. A continuación analizamos las novedades y consecuencias prácticas que plantea, especialmente desde la óptica de la tramitación electrónica:

Justificación. Adaptación a la normativa sobre procedimiento (electrónico) y sobre protección de datos

La finalidad de la norma es adaptar la ya “antigua” la Resolución de 30 de enero de 2015, del Presidente del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre la gestión del Padrón municipal, a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas “que generaliza y establece la utilización obligatoria de los medios electrónicos en los procedimientos administrativos”, una tendencia que aplaudimos pero hemos visto escasamente reflejada y por tanto incumplida la Disposición final quinta de la Ley 39 (adaptación normativa). En consecuencia, se ha incorporado a los distintos procedimientos relacionados con el empadronamiento la posibilidad de que puedan llevarse a cabo por medios electrónicos por parte de aquellos ciudadanos que elijan relacionarse de ese modo con el Ayuntamiento, y se han actualizado todas las referencias normativas correspondientes a la Ley 39/2015 sobre el Procedimiento Administrativo Común.

Coincidiendo con esta revisión se han producido otros hechos que han ocasionado, a su vez, la necesidad de adaptar y modificar otros apartados de la Resolución, como han sido la entrada en vigor y aplicación de la nueva normativa sobre protección de datos personales: el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento general de protección de datos) (desde el 25 de mayo de 2018) y la Ley Orgánica 3/2018, de 5 de diciembre, de Protección de Datos Personales y garantía de los derechos digitales, que sustituye a la derogada Ley 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal.

Por lo demás, la nueva Resolución establece nuevas normas sobre empadronamiento de menores, expedientes de baja de oficio, procedimiento de comprobación periódica de la residencia de los extranjeros que no tienen la obligación de renovar su inscripción padronal, etc…

Cola administración
Personas guardando una larguísima cola para ser atendidas por una Administración. Esta imagen debería haber pasado a mejor vida. Fuente: https://www.laopiniondemurcia.es/

Actuación Administrativa Automatizada

Que la emisión de un certificado de empadronamiento es el paradigma de trámite automatizable, forma parte del ABC de la administración electrónica, y así se viene haciendo desde hace 10 ó 15 años. Aún así nos parece muy bien que en una norma por fin lo recoja expresamente, porque puede impulsar esta automatización allí donde no se realizaba. En efecto, al amparo del artículo 41 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, “cuando la emisión de un certificado de empadronamiento constituya una actuación administrativa automatizada de conformidad con lo establecido en dicho precepto”, se contempla la utilización del sistema de firma de sello electrónico de órgano y el de código seguro de verificación según establece el artículo 42 de la citada Ley. Curioso el “cuando”, y el “se contempla” (que después se sustituye por un “podrá utilizarse”). El legislador sigue yendo de puntillas cuando regula este tipo de cuestiones que deberían ser indubitadas.

Por lo demás, la Resolución tiene sus propias reglas para la sobre las certificacones y volantes de empadronamiento. En los anexos VIII y IX se incluyen modelos orientativos sobre el contenido de certificación y volante de empadronamiento, respectivamente. La certificación es el documento que acredita fehacientemente el hecho del empadronamiento. Conforme establecen el artículo 61 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales y 204 y 205 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, la certificación emitida en papel, la cual no desaparece, debe estar suscrita por el Secretario del Ayuntamiento y conformada por el Alcalde, o por quienes les sustituyan o cuenten con su delegación, ya sea mediante firmas manuscritas o electrónicas conforme a la legislación vigente. Asimismo, y esta es la parte importante, al amparo del artículo 41 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, ya hemos visto que “cuando la emisión de un certificado de empadronamiento constituya una actuación administrativa automatizada de conformidad con lo establecido en dicho precepto, podrá utilizarse el sistema de firma de sello electrónico de órgano y el de código seguro de verificación según establece el artículo 42 de la citada Ley”. En relación a esta párrafo, y en mi opinión, más que sello y CSV debería decir “sello o CSV”. Además, “si el sistema de firma electrónica que utilice el Secretario del Ayuntamiento para la emisión de la certificación de empadronamiento permite acreditar su identidad y cargo público no será necesaria la conformidad del Alcalde”. Nuevamente es curioso el “si”, y, sobre todo, valoramos muy positivamente el jaque mate al “visto bueno del Alcalde”, una de las firmas más carentes de sentido al convertirse un documento físico en electrónico. Por otra parte, el citado artículo 61 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales establece que los Ayuntamientos podrán expedir volantes de empadronamiento, como documentos de carácter puramente informativo en los que no serán necesarias las formalidades previstas para las certificaciones; el volante de empadronamiento no requiere la firma de ningún funcionario o autoridad municipal. Más adelante haremos una consideración en relación a dichos volantes.

Cabe además recordar, que en un momento posterior a la Resolución de 2015, ahora derogada y sustituida por esta, y ya en el contexto de la Ley 40 (que regula la AAA), fue cuando algunos compañeros hicimos la gestión de proponer la inclusión de un precepto en el Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional:

“Disposición Adicional Octava. Ejercicio electrónico de las funciones reservadas:

A los efectos del ejercicio en soporte electrónico de las funciones reservadas a los funcionarios regulados en el presente Real Decreto, los puestos a ellos reservados tendrán la consideración de órganos, sin perjuicio de lo dispuesto en el Título X de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local”.

Lo más importante, a los efectos del supuesto analizado, es que el precepto daba cobertura al ejercicio en soporte electrónico de las funciones reservadas, y, una vez abierto, por fin, este melón, se abría a su vez un segundo desplegable, con dos opciones, como son la de mantener la firma personal/individual de cada certificado o notificación (opción preferida por muchos, aunque a nuestro juicio absurda), o bien la de automatizar y “delegar” en un sello de órgano los trámites sencillos y repetitivos que, aunque importantes para el interesado, en cuanto al fondo no aportan ni puede aportar nada distinto a lo ya recogido en esa base de datos llamada Padrón de habitantes.

Trámites electrónicos

  • Solicitudes electrónicas. Cuando una persona cambie de residencia deberá solicitar por escrito, o en su caso por los medios electrónicos habilitados, su alta en el Padrón del municipio de destino comunicando en la solicitud el municipio o país de procedencia. En caso de desconocer el municipio de su anterior inscripción padronal lo hará constar así. Asimismo, en el caso de cambiar de domicilio en el municipio o cualesquiera otros datos de la inscripción padronal, deberá solicitar por escrito, o en su caso por los medios electrónicos habilitados, su modificación.
  • Formulario electrónico. El Ayuntamiento facilitará la hoja padronal o formularios, en formato físico o electrónico, cuyo modelo se establece en el apartado correspondiente de esta Resolución, para que se le notifiquen los datos obligatorios que deben figurar en la inscripción padronal, identificando los que son de carácter voluntario, según se establece en el artículo 57 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales.
  • Firma electrónica del formulario. La hoja padronal o formulario será firmada, de forma física o por los sistemas de firma admitidos en caso de tramitación por medios electrónicos, por todos los vecinos cuyos datos figuren en la misma o, en su caso, por su representante legal.
  • Comunicaciones electrónicas. A los efectos de lo previsto en los artículos 14.1 y 41 (apartados 1 y 6) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, para las comunicaciones y avisos de notificaciones electrónicas, podrá solicitarse también el correo electrónico cuando el ciudadano elija comunicarse con el Ayuntamiento a través de medios electrónicos.
  • Verificación a través de PID. Cuando la solicitud se realice por los medios electrónicos habilitados, los datos identificativos que no consten en el certificado electrónico (lugar y fecha de nacimiento, sexo, y, en su caso, nacionalidad), se recogerán mediante la correspondiente hoja padronal o formulario y se validarán a través del Sistema de Verificación de Datos de Identidad disponible en las plataformas de intermediación de datos, salvo que el interesado se oponga a ello, de conformidad con lo establecido en el artículo 28 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en cuyo caso deberá motivarlo y aportar el documento justificativo correspondiente.
  • Información telefónica. La información que se proporcione telefónicamente deberá condicionarse de forma que sólo el solicitante que demuestre conocer datos muy particulares del vecino (su domicilio, su número de DNI, su fecha de nacimiento, etc.) podrá recibir información que nunca debería exceder la mera constatación de que ese vecino figura o no inscrito en el Padrón. En cualquier caso debería restringirse en todo lo posible el suministro de información por medios no escritos: el volante de empadronamiento constituye un procedimiento suficientemente ágil para todos los supuestos imaginables.
  • Protección de datos en los supuestos de especial protección (víctimas de violencia de género y menores bajo su guarda o custodia, menores en acogimiento familiar, etc.). La legislación existente protege de manera adecuada los datos padronales de las personas en estas situaciones, puesto que el acceso a los mismos está limitado a los propios interesados, que podrán consultarlos personalmente o por medio de su representante, legal o voluntario, pero no así los cónyuges o parejas respecto a sus víctimas o los padres biológicos que ya no ostentan la patria potestad. No obstante, corresponde al Ayuntamiento controlar la legalidad del acceso a los datos de su Padrón municipal de conformidad con las normas establecidas a este respecto por el Reglamento general de protección de datos y la Ley Orgánica 3/2018, debiendo tomar las precauciones adicionales necesarias en la difusión de datos (volantes, certificados), como por ejemplo incluyendo anotaciones de prevención en las inscripciones de los ciudadanos afectados, que adviertan de su situación.
  • Cesión de datos padronales (comunicación de datos a terceros). La cesión de datos padronales se encuentra regulada por el artículo 16.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, en los siguientes términos: Los datos del Padrón municipal se cederán a otras Administraciones Públicas que lo soliciten sin consentimiento previo del afectado solamente cuando les sean necesarios para el ejercicio de sus respectivas competencias, y exclusivamente para asuntos en los que la residencia o el domicilio sean datos relevantes. También pueden servir para elaborar estadísticas oficiales sometidas al secreto estadístico, en los términos previstos en la Ley 12/1989, de 9 de mayo, de la Función Estadística Pública y en las leyes de estadística de las comunidades autónomas con competencia en la materia. La interpretación restrictiva que, en opinión de la Agencia Española de Protección de Datos, debe hacerse de este artículo determina que sólo podrán cederse, sin el previo consentimiento del afectado, los datos del Padrón relativos al domicilio o la residencia de una relación de personas facilitada por la Administración Pública solicitante, siempre que esta información le sea necesaria para el ejercicio de sus respectivas competencias y exclusivamente para asuntos en los que la residencia o el domicilio sean datos relevantes. Fuera de estos supuestos, la cesión de los datos padronales se rige por lo establecido en el artículo 6.1 del Reglamento general de protección de datos, según el cual el tratamiento solo será lícito si se cumple al menos una de las condiciones que se relacionan en el mismo.
  • Transmisión de datos por medios electrónicos entre Administraciones Públicas. El artículo 28 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, establece el derecho de los ciudadanos a no aportar documentos que ya se encuentren en poder de la Administración actuante o hayan sido elaborados por cualquier otra Administración. La administración actuante podrá consultar o recabar dichos documentos salvo que el interesado se opusiera a ello. Las Administraciones Públicas deberán recabar los documentos electrónicamente a través de sus redes corporativas o mediante consulta a las plataformas de intermediación de datos u otros sistemas electrónicos habilitados al efecto. En su virtud los ayuntamientos establecerán los medios electrónicos necesarios para la transmisión de datos de empadronamiento a otras Administraciones Públicas, conforme a lo previsto en el artículo 155 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
  • Archivo/conservación del padrón municipal. Fichero. El fichero informatizado de inscritos recogerá para cada inscrito los datos solicitados en las hojas de inscripción padronal más los campos necesarios para su gestión, de tal manera que posibilite el intercambio de información con el Instituto Nacional de Estadística, según los diseños de registro e instrucciones detallados en el documento Diseños de registro de los ficheros de intercambio de información INE-Ayuntamientos publicado en el aplicativo de internet IDA-Padrón https://idapadron.ine.es. Por otra parte, la documentación aportada por los vecinos que el Ayuntamiento debe conservar podrá ser mantenida bien en su forma original o bien mediante reproducciones de las mismas en forma que se garantice su autenticidad, integridad, conservación y disponibilidad, de conformidad con lo establecido en los artículos 60.3 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, y 16.5, 27 y disposición transitoria primera de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas). En cuanto a la determinación del plazo durante el cual es preceptiva la conservación de esta documentación, hay que partir del respeto al derecho que asiste a cada ciudadano de solicitar de las Administraciones municipales la expedición de certificaciones comprensivas de todo su historial de empadronamiento, lo cual determina que, como norma general, la documentación padronal más básica (las hojas padronales) deba ser conservada por un período no inferior a 100 años, y dada la actual esperanza de vida.
  • Codificación de las características básicas. La codificación de las características básicas que figuran en el Padrón municipal se realizará de acuerdo con las especificaciones que de cada característica se establecen en el Diseño de registro de los ficheros de intercambio de información INE-Ayuntamientos, publicado en el aplicativo de internet IDA-Padrón. Las modificaciones que se produzcan en las características, cuya codificación corresponda al Instituto Nacional de Estadística, se comunicarán a los distintos Ayuntamientos tan pronto como se produzcan a través del citado aplicativo.
  • Remisión de la información al Instituto Nacional de Estadística. En virtud de lo previsto en el artículo 65 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, cada Ayuntamiento remitirá mensualmente al Instituto Nacional de Estadística, en los plazos que se determinen anualmente, la relación de todas las altas, bajas y modificaciones producidas durante el mes. Esta remisión se hará por medios telemáticos a través del aplicativo de internet IDA-Padrón, con certificados electrónicos de firma digital, reconocidos por @firma, ajustándose a los formatos de registro de los ficheros de intercambio publicados en IDA-Padrón. El calendario anual de envío se publicará asimismo en IDA-Padrón.
  • Comunicaciones del Instituto Nacional de Estadística a los ayuntamientos. En virtud de lo establecido en el artículo 66 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, el Instituto Nacional de Estadística remitirá mensualmente a cada Ayuntamiento, en los mismos formatos de registro con una cola de errores añadida, descrita en el aplicativo de internet IDA-Padrón, la información que se establece en la Resolución que estamos estudiando.

Para mejorar

  • Sorprenden las alusiones constantes a la “nueva” Ley de procedimiento cuando se está refiriendo una Ley que en pocos meses va a cumplir un lustro. Este tipo de expresiones en las normas dejan entrever una cierta sensación psicológica del legislador de que todas estas cuestiones siguen siendo nuevas.
  • No compartimos que el Ayuntamiento deba exigir la presentación de los documentos que acrediten su identidad y el domicilio en el municipio, salvo que sea absolutamente imposible su comprobación por parte del Ayuntamiento, y en ningún caso cuando se trate de acreditar la identidad de un solicitante ya identificado electrónicamente.
  • A mayor abundamiento, se recogen supuestos en los que el Ayuntamiento puede exigir la presentación del documento acreditativo de la identidad, el libro de familia, el título que legitime la ocupación de la vivienda u otros documentos análogos, en virtud del artículo 59.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales (que también debería adaptarse a la Ley 39/2015), y a fin de comprobar la veracidad de los datos consignados por los vecinos en la hoja padronal. Debería limitarse la exigencia de esta documentación bajo el principio de la “menor molestia posible” y extenderse la citada verificación a través de PID también a los casos de solicitudes no electrónicas, siempre que sea posible.
  • Como bien dice la norma, “los certificados acreditan, y los volantes informan” sobre los datos padronales. En el escenario actual es muy cuestionable la necesidad de que sobreviva el documento “volante de empadronamiento”, visto que su valor acreditativo es inferior al certificado y la facilidad de obtener este a través de los medios electrónicos.
  • Esta nueva Resolución no crea per se, la posibilidad de que las altas y modificaciones de datos en el Padrón municipal puedan llevarse a cabo por medios electrónicos, porque el derecho a utilizar dichos medios por parte de las personas físicas es preexistente (y deriva de la Ley 11/2007, por lo que tampoco nace con la Ley 39/2015). Ahora mismo dudamos del impacto y del impulso que pueda suponer esta nueva Resolución, por lo que cabe esperar, y ojalá nos equivoquemos, que en algunos casos se siga manteniendo la obligatoriedad de realizar estos trámites de forma presencial y en papel.

Relacionado. Servicio de Comunicación de Cambio de Domicilio e interoperabilidad a nivel europeo

En primer lugar, puede ser interesante conocer el Servicio de Comunicación de Cambio de Domicilio (SCCD). Este servicio ofrece un mecanismo sencillo y seguro para que el ciudadano pueda comunicar su nuevo domicilio a los organismos de las distintas AAPP en el momento de empadronarse en el Ayuntamiento. Se unifica en un único trámite la comunicación del nuevo domicilio de un ciudadano, permitiendo ahorrar tiempo y dinero en la realización de los siguientes trámites: actualización y renovación del DNI y del Pasaporte, renovar el permiso y licencia de conducción de vehículos, actualización del domicilio en la Agencia Tributaria, comunicar este cambio a la Comunidad Autónoma para aquellos servicios que se prestan en función del domicilio (asistencia sanitaria, elección de colegios, etc) y los pensionistas deben comunicarlo a la Seguridad Social. En definitiva, son varios trámites de actualización de este domicilio con distintos organismos y Administraciones y este servicio permite unificarlos en un solo trámite. Más información aquí.

Por otra parte, en relación a los trámites que deben realizar los ciudadanos extranjeros pertenecientes a países de la UE, cabe recordar que se encuentra en vigor (desde febrero de 2019) el Reglamento sobre los documentos públicos [Reglamento (UE) 2016/1191], el cual simplifica enormemente la circulación de determinados documentos públicos. Se trata una norma que, al menos de momento, había pasado desapercibida, pero su importancia es extraordinaria (sobre todo para los que nos dedicamos a los procesos administrativos), ya que desarrolla la interoperabilidad a nivel europeo y simplifica enormemente la circulación de determinados documentos públicos, suprimiendo trámites, estableciendo medidas para garantizar la autenticidad (a través del IMI), y creando una especie de espacio europeo único documental basado en la libre circulación de documentos públicos y certificados en el ámbito de la UE, siendo válidos los expedidos por las instituciones públicas de un estado miembro cuando son presentados en el resto.

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