¿Puede el Alcalde asumir excepcionalmente competencias del Pleno durante el estado de alarma?

Sobre la cuestión indicada, me ha parecido oportuno compartir mis reflexiones personales (con las que evidentemente se puede discrepar), sobre todo a partir del debate generado al respecto en las RRSS. Bien, hoy es domingo 22 de marzo y acabamos de confirmar lo que era un secreto a voces: el estado de alarma se prorroga, al menos, hasta el 12 de abril (otros 15 días), por lo que habrá que ir planteándose esta y otras cuestiones, sobre todo porque aunque los plazos están suspendidos/interrumpidos (el RDAE se hace un poco de lío con esto), nadie duda de que debemos mantener al menos un mínimo de gestión ordinaria, quizá acompañada de alguna que otra medida extraordinaria.

Ante todo queríamos retomar alguna de las reflexiones que apuntábamos el otro día, para comenzar a partir de ahí:

  • Más allá de la suspensión de los plazos de los procedimientos, que en todo caso supone la eliminación de cualquier perjuicio que pudiera derivar de una reducción de la capacidad de tramitación administrativa, en este momento no parece razonable mantener la celebración de las sesiones de los órganos colegiados públicos en los que exista la posibilidad de que se congregue un cierto número de personas, especialmente el Pleno en los municipios de tamaño mediano y grande, o el mismo Concejo Abierto en los pequeños municipios acogidos a dicho régimen.
  • Ahora bien, en caso de ser absolutamente imprescindible su celebración, nuestras recomendaciones son:
    1. A puerta cerrada (pero manteniendo el principio de publicidad a través de la retransmisión en vídeo o audio), ya que los ciudadanos no pueden salir de sus casas igualmente. Abogamos por la posibilidad de ejercer el voto telemático por parte de los concejales aislados en cuarentena.
    2. Sin perjuicio de la no presencia física de los concejales que, estando en cuarentena, obviamente no pueden comparecer, nuestra mayor recomendación es que se celebren las reuniones de todos los órganos colegiados por medios exclusivamente electrónicos y telemáticos. Más sobre Plenos telemáticos aquí.
  • Aunque es indiscutible que debemos celebrar el menor número de sesiones posible, quizá ninguna, no es menos cierto que, por un lado, los Ayuntamientos deben dictar medidas de urgencia de cara a la gestión de las cuestiones extraordinarias que se plantean en relación a la gestión del estado de alarma, y, por otro, que se han interrumpido los plazos de los procedimientos, pero no los procedimientos en sí, ni sus trámites (aquí se puede generar otro debate), por lo que, salvo que el Ayuntamiento declare expresamente, con buen criterio, que no se celebrará ningún Pleno hasta que finalice el estado de alarma, ninguna de las normas dictadas estos días por el Gobierno impide su celebración.
  • En resumen, se podrán dictar actos, resoluciones, acuerdos y “otras medidas” de tipo:
    1. Ordinario. Según el art. 6 RDEA (Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19), le corresponde a los Ayuntamientos la “gestión ordinaria de sus servicios”, a lo que se une que no están suspendidos los procedimientos (aquí como decimos hay distintas opiniones) y, de forma concreta, no están suspendidos los procedimientos tributarios (en este caso es indiscutible, y el Real Decreto-ley 8/2020, de 17 de marzo se decanta por la ampliación de plazos).
    2. Extraordinario. Lo extraordinario se identifica más con las medidas que con los procedimientos, y el ejemplo que mejor lo ilustra es el recurso al procedimiento de emergencia del art. 120 LCSP (que en realidad no es ningún procedimiento), muy de moda estos días, para proceder a la contratación de los bienes y servicios que sean inmediatamente necesarios. En la LBRL, el art. 21.1.m habilita al Alcalde a “adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe o de infortunios públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas dando cuenta inmediata al Pleno.”. Volveremos con el análisis de este precepto.
    3. Neutro. Aquí hablamos de la continuación de los procedimientos que pudieran estar paralizados para evitar perjuicios graves al interesado, o por razones relacionadas con el interés general o el mantenimiento de los servicios), en los supuestos recogidos en la D.A.3ª del RDEA, la ya famosa disposición que inicialmente suspendió los plazos. Podrían considerarse medidas extraordinarias, pero ciertamente, vista la prolongada duración del estado de alarma, pueden acabar convirtiéndose en relativamente frecuentes. En este sentido “El órgano competente podrá acordar, mediante resolución motivada, las medidas de ordenación e instrucción estrictamente necesarias para evitar perjuicios graves en los derechos e intereses del interesado en el procedimiento y siempre que éste manifieste su conformidad, o cuando el interesado manifieste su conformidad con que no se suspenda el plazo”. Además, el Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, incorpora un epígrafe en la D.A.3ª del RDEA, indicando que “las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos que vengan referidos a situaciones estrechamente vinculadas a los hechos justificativos del estado de alarma, o que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios.”.

Y seguimos. ¿Cómo interpretar el citado art. 21.1.m LBRL? Procedemos a trocearlo para su mejor compresión:

  • El Alcalde puede “adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad” una serie de medidas. Insistimos en separar conceptualmente los términos “medida” de “acto administrativo”. Es cierto que el cauce natural del ejercicio de las competencias de Alcaldía es el Decreto o Resolución de Alcaldía (véase este ejemplo del Ayuntamiento de Callosa de Segura), pero quizá en un momento circunstancial extraordinario se justifica el dictado de este tipo de medidas mediante Bando (véase el ejemplo de Sagunto), o incluso por la vía de hecho (no lo recomendamos, salvo circunstancias realmente muy excepcionales).
  • Este tipo de medidas se podrán tomar únicamente “en caso de catástrofe o de infortunios públicos”. Entendemos que la situación actual podría ser catalogada de catástrofe, si bien al estar al amparo de los dictados del Gobierno seguramente debería acreditarse otra catástrofe más “local”, digamos más concreta en el espacio y el tiempo, muy probablemente derivada en este caso de la catástrofe principal (hemos visto hace unos días Bandos “verbales” desalojando playas). Como muy bien matiza Miguel Ángel Blanes: “La catástrofe o el infortunio tienen en común que se trata de un hecho aislado que causa gran daño. El estado de alarma no es un hecho aislado sino una situación continuada”. Por su parte, la expresión “o grave riesgo de los mismos” puede ser defectuosa, pero la lógica invita a pensar que se refiere a un grave riesgo que podría amenazar el funcionamiento de los servicios o la seguridad de las personas.
  • Las medidas que se adopten deben ser “las necesarias y adecuadas”. Se trata de un concepto jurídico indeterminado que encierra un indudable margen de discrecionalidad, algo que ya asume el propio precepto cuando indica ab initio que el Alcalde actúa “bajo su responsabilidad”.
  • Se debe dar cuenta inmediata al Pleno. Dar cuenta, evidentemente, no equivale a “ratificar”, por lo que en principio parece que el precepto no está pensado para que el Alcalde ejerza por esta vía competencias del Pleno. Además, evidentemente, no parece que en este momento resulte sencillo de dicha dación de cuenta sea inmediata, especialmente en los Ayuntamientos en los que la celebración del Pleno se encuentra suspendida.
Estado de alarma
España se encuentra en estado de alarma. Fuente de la imagen: el Diario Vasco (diariovasco.com)

Téngase en cuenta además:

  • En las grandes ciudades (Título X LBRL) también corresponde al Alcalde “Adoptar las medidas necesarias y adecuadas en casos de extraordinaria y urgente necesidad, dando cuenta inmediata al Pleno”. (art. 124.4.h). Como puede observarse, el precepto no es idéntico. Desaparece el plus de responsabilidad (teórica al menos) que deriva de la expresión “personalmente, y bajo su responsabilidad”, y se rebaja, por así decirlo, el nivel de gravedad, de “catástrofe o infortunios públicos” a  “extraordinaria y urgente necesidad”. Pese a todo ello, a fin de no hilar tan fino, vamos a considerar equivalentes ambos preceptos.
  • Estamos hablando de un supuesto excepcional incluso dentro de las circunstancias excepcionales en las que nos encontramos. Dicho de otro modo: la declaración del estado de alarma no altera per se el régimen legal de distribución de competencias establecido en la legislación de régimen local.
  • En consecuencia con el punto anterior:
    1. No es una alternativa a la celebración de Plenos, los cuales, tal y como indicábamos, pueden celebrarse por los medios telemáticos con una celeridad similar al dictado de medidas del órgano unipersonal, sobre todo si se articulan como extraordinarios y urgentes, el tipo de convocatoria que obviamente más se ajusta a estos casos.
    2. No es en absoluto una vía para el ejercicio de las competencias ordinarias, ni del Pleno ni del propio Alcalde. La regla general sigue siendo que los actos administrativos se dictarán por el procedimiento legalmente establecido.
  • El sistema de distribución de competencias ya es sumamente presidencialista, y de hecho las competencias de tipo ejecutivo ya recaen, de ordinario, sobre la figura del Alcalde. Sin negar ni la existencia ni la posible utilización de la figura estudiada, debemos acotar todo lo posible su uso, a fin de impedir su abuso (como corresponde a una prerrogativa exorbitante)
  • Un apunte importante es entender que, de alguna forma, la autonomía local queda limitada por la declaración del estado de alarma, dejando la Constitución, la Ley Orgánica reguladora, y el propio RDEA muy claro que el Gobierno de la nación toma las riendas. Por poner un ejemplo concreto, la policía local actúa bajo el mando del Ministerio del Interior. No negamos la posibilidad de que se produzca alguna situación extraordinaria a nivel local en la que el Ayuntamiento, y en concreto el Alcalde, deba responder, pero la consigna general es la del acatamiento a las normas y restricciones gubernamentales. No parece el momento de sacarse medidas extraordinarias de la chistera, sino de cumplir con las medidas ya establecidas por el Gobierno.
  • Por último, no olvidemos que el Alcalde ya dispone de la figura de la avocación respecto de las competencias delegadas a la Junta de Gobierno. En grandes ciudades se están delegando competencias (delegables) de la Junta de Gobierno, que sí tiene competencias propias, en los concejales delegados o en el propio Alcalde.
Agradecimientos: Diego Gómez, Ascen Moro, José Luis Serrano, Carmen Rodríguez, Joel Mañas, Jon Mikel, Meritxel Vargas, Consuelo D.R., Ángel Zurita, Antonio Jesús García y Miguel Ángel Blanes, y el resto de personas que de una u otra forma han podido contribuir al debate.
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