Sobre la posibilidad de celebrar Plenos íntegramente telemáticos durante el estado de alarma, y cómo hacerlo

“Las normas deben interpretarse teniendo en cuenta los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente a su espíritu y finalidad”. (artículo 3 del Código Civil).

Hablamos con frecuencia de teletrabajo, por cierto desde mucho antes que empezara esta crisis del coronavirus. En cierto modo, la asistencia telemática de los concejales a los órganos colegiados sería, por así decirlo, el teletrabajo de los políticos. Pero ¿es esto posible?

ACTUALIZACIÓN!! “FAQ sobre Plenos telemáticos de las Entidades Locales”.

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Pleno presencial del Ayuntamiento de Alzira. Muchos concejales y bastantes personas en el público (una de ellas en el uso de la palabra formulando un “ruego o pregunta”). Esta imagen es impensable ahora mismo. Celebrarlo sería una tremenda irresponsabilidad, además de que el público no podría en todo caso asistir porque tiene limitada su libertad de circulación

Ante todo, según ya indicó el Consejo General de COSITAL en el documento adjunto -véase la cuestión “¿Deben celebrarse las sesiones de los órganos colegiados durante la duración del estado de alarma?”-:

“Más allá de la suspensión de los plazos de los procedimientos, que en todo caso supone la eliminación de cualquier perjuicio que pudiera derivar de una reducción de la capacidad de tramitación administrativa, en este momento no parece razonable mantener la celebración de las sesiones de los órganos colegiados públicos en los que exista la posibilidad de que se congregue un cierto número de personas, especialmente el Pleno en los municipios de tamaño mediano y grande, o el mismo Concejo Abierto en los pequeños municipios acogidos a dicho régimen”.

Ahora bien, en caso de ser absolutamente imprescindible su celebración, nuestras recomendaciones son:

  • A puerta cerrada (pero manteniendo el principio de publicidad a través de la retransmisión en vídeo o audio), ya que los ciudadanos no pueden salir de sus casas igualmente.
  • Abogamos por la posibilidad de ejercer el voto telemático por parte de los concejales aislados en cuarentena.
  • Sin perjuicio de la no presencia física de los concejales que, estando en cuarentena, obviamente no pueden comparecer, nuestra mayor recomendación es que se celebren las reuniones de todos los órganos colegiados por medios exclusivamente electrónicos.
  • Téngase en cuenta la necesidad de disponer de los medios tecnológicos necesarios para asegurar la telepresencia efectiva de los concejales que se acojan a estos medios”.

En el aludido comunicado, el Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros indica:

“En cualquier caso, desde el Consejo General consideramos que si se celebran de forma exclusivamente telemática las Juntas de Gobierno Local, acreditando razones excepcionales debidamente justificadas y con las debidas medidas de aseguramiento de la fe pública, estas no serían contrarias al ordenamiento jurídico, cuestión que incluso podría trasladarse a los Plenos. En este sentido el Consejo General ha decidido solicitar del Ministerio la emisión de una Instrucción o Circular interpretativa sobre esta cuestión.

Téngase en cuenta a este respecto que el Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19, modifica mediante la disposición final primera la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, a fin de establecer la posibilidad de que el Presidente del Gobierno, en situaciones excepcionales y cuando la naturaleza de la crisis lo exija, decida motivadamente que el Consejo de Ministros, las Comisiones Delegadas del Gobierno y la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios puedan celebrar sesiones, adoptar acuerdos y aprobar actas a distancia por medios electrónicos, con las debidas garantías.

Igualmente, que la Resolución de la Mesa del Congreso de los Diputados, de 21 de mayo de 2012, desarrolló el procedimiento de votación telemática para los Diputados previa solicitud de los mismos, incluso en circunstancias normales. (“Boletín Oficial de las Cortes Generales, Cortes Generales, Serie D, núm. 97, de 25 de mayo de 2012); voto telemático que también han regulado parlamentos autonómicos. El apartado 3 del artículo 79 del Reglamento del Congreso de los Diputados lo regula para determinados casos.”

Por fin, el documento al que nos venimos refiriendo concluye:

“No deberán celebrarse, salvo por razones muy excepcionales, las sesiones correspondientes de los órganos de gobierno municipales. Para el caso indispensable que deba procederse a su celebración, esta se realizará, en la medida más amplia que sea posible, a través de los medios telemáticos. Sin perjuicio de la consideración anterior, en caso de ser absolutamente necesaria la celebración de un Pleno presencial o parcialmente presencial, este se realizará a puerta cerrada”.

Como primera conclusión, pues, es indiscutible que debemos celebrar el menor número de sesiones posible, quizá ninguna, pero no es menos cierto que, por un lado, los Ayuntamientos deben dictar medidas de urgencia de cara a la gestión de las cuestiones extraordinarias que se plantean en relación a la gestión del estado de alarma, y, por otro, que se han interrumpido los plazos de los procedimientos, pero no los procedimientos en sí, ni sus trámites, por lo que, salvo que el Ayuntamiento declare expresamente, con buen criterio, que no se celebrará ningún Pleno hasta que finalice el estado de alarma, ninguna de las normas dictadas estos días por el Gobierno impide su celebración. Además, el reciente Real Decreto 465/2020, de 17 de marzo, incorpora un epígrafe en la D.A.3ª del RDEA, norma que inicialmente suspendió los plazos, indicando que “las entidades del sector público podrán acordar motivadamente la continuación de aquellos procedimientos administrativos (…) que sean indispensables para la protección del interés general o para el funcionamiento básico de los servicios”.

Dicho lo cual, y asumiendo la posibilidad de que durante estas semanas se pueden celebrar sesiones de los Plenos de las distintas Corporaciones Locales, interesa saber cómo hacerlo de la manera más telemática posible (valga la expresión), e incluso de forma íntegramente telemática. Al respecto me permito ofrecer unas pautas:

1. Cobertura legal. 

Dicha cobertura puede encontrarse directamente en la legislación básica del Estado o en las leyes de régimen local autonómicas. Respecto al Estado, nada encontrábamos en la LBRL hasta el 1 de abril de 2020 (fecha en la que se modifica la LBRL, con los efectos que a continuación analizaremos), mientras que los arts. 17 y 18 de la Ley 40/2015, aunque contienen una buena regulación, quizá suficiente, esta no es directamente aplicable a la administración local y sus órganos colegiados.

En efecto, el art. 17 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico dispone rotundamente en su 2º párrafo que “en las sesiones que celebren los órganos colegiados a distancia, sus miembros podrán encontrarse en distintos lugares siempre y cuando se asegure por medios electrónicos, considerándose también tales los telefónicos, y audiovisuales, la identidad de los miembros o personas que los suplan, el contenido de sus manifestaciones, el momento en que éstas se producen, así como la interactividad e intercomunicación entre ellos en tiempo real y la disponibilidad de los medios durante la sesión. Entre otros, se considerarán incluidos entre los medios electrónicos válidos, el correo electrónico, las audioconferencias y las videoconferencias”. Ya hemos dicho que no es aplicable a la administración local (la Disposición Adicional vigésimoprimera establece que no es aplicable a los órganos de gobierno de las Entidades Locales), pero no deja de ser un artículo ubicado en una ley básica importante, que regula genéricamente y en defecto de norma específica las sesiones de los órganos colegiados de la Administración, y permite literalmente esta posibilidad. Resulta difícil mantener que la administración local no dispone de ella una vez decretado un estado de alarma cuyo motivo es una emergencia vírica extremadamente contagiosa y declarara por la OMS como pandemia. Por eso precisamente el Real Decreto-ley 7/2020, de 12 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes para responder al impacto económico del COVID-19, permite al Gobierno de la nación tele reunirse.

Más allá de lo dispuesto en la Ley 40, existía un antecedente normativo directo de las propias leyes 39 y 40 en la Ley 11/2007, que ya preveía esta posibilidad: “Los órganos colegiados podrán constituirse y adoptar acuerdos utilizando medios electrónicos” (D.A.1ª). Siempre que podemos citamos esta Ley, con una cierta nostalgia.

En el transcurso del estado de alarma, y ante la insistente petición de COSITAL y otras personas incluso a título particular, se aprueba finalmente (Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo), la adición de un apartado 3 en el art. 46 de la LBRL, con la siguiente redacción:

modificación LBRL plenos telematicos

 

Se ciñe, como vemos, a situaciones muy excepcionales (para dar cobertura evidentemente a la coyuntura actual). Pero valoramos la regulación muy positivamente, porque su sola aparición en la Ley de Bases de Régimen Local va a provocar, directa o indirectamente, que muchos Ayuntamientos se acojan a esta modalidad. No es el momento de ponerse dramático pero puede que con ello se haya salvado alguna vida, porque se estaban celebrando Plenos y otras reuniones de los distintos órganos colegiados, de forma presencial. Toda una irresponsabilidad, a mi juicio, en este momento. En todo caso el nuevo apartado 3 del art. 46 no nos deja, desde luego, peor que antes. Fuera de este tipo de situaciones extremas la cuestión sigue quedando abierta para que ser regulada en el ROM

En cuanto a la legislación autonómica, durante esta misma crisis se aprobó el Decreto Ley de la Generalitat de Catalunya que permite la celebración de los Plenos municipales a distancia (D.A.3ª):

plenos telemáticos

Pero incluso antes de esta pandemia que nos ha mandado a casa, ya existían otras normas autonómicas. Véase en este sentido la Ley de grabación de Plenos municipales (CV) que tuvimos el honor de redactar, y especialmente la D.A.2ª.4 del Reglamento de Administración Electrónica de la Comunitat Valenciana (Decreto 220/2014 de 12 de diciembre, del Consell): “Los órganos colegiados podrán realizar sus sesiones mediante videoconferencia, multiconferencia u otros sistemas tecnológicos o audiovisuales, que garanticen la seguridad tecnológica, la participación de todos ellos en condiciones de igualdad, y la validez de su realización, debates y de los acuerdos que se adopten. En especial, se entenderá que el lugar de realización de la reunión virtual es el del domicilio del órgano colegiado y, en su defecto, el del órgano, Administración o entidad al que esté adscrito”. Según el artículo 2.3 del citado Decreto 220/2014, la norma se aplica a las entidades que integran la Administración local de la Comunitat Valenciana, de manera bien directa o bien supletoria, deberíamos añadir a tenor del resto del articulado. 

Aún más clara es la Ley 7/2018, de 14 de diciembre, por la que se regula la Conferencia de titulares de Alcaldías y Presidencias de Diputación, el estatuto de los miembros de las entidades locales y la información en los Plenos (Castilla y León):

Artículo 16 Derecho de participación a distancia

1. Los miembros de las entidades locales que tengan baja por riesgo durante el embarazo, que disfruten del permiso de maternidad o paternidad, así como aquellos que padezcan enfermedad prolongada grave que clara y justificadamente impida su asistencia personal a la sesión, podrán asistir a distancia a las sesiones plenarias mediante videoconferencia u otro procedimiento similar, participando en la votación de los asuntos a tratar, siempre que quede garantizado el sentido del voto y de su libertad para emitirlo.

Se excluyen de la posibilidad de participación a distancia prevista en el párrafo anterior:

  • a) El Pleno de constitución de la entidad local.
  • b) La elección de Alcalde o Alcaldesa, y de Presidente o Presidenta de la entidad local.
  • c) La moción de censura.
  • d) La cuestión de confianza.

Lo dispuesto en este apartado será obligatorio en municipios de más de 5.000 habitantes y Diputaciones Provinciales, correspondiendo de forma expresa la apreciación de la causa de enfermedad a la Junta de Gobierno.

Lo dispuesto en este apartado, en virtud de su desarrollo tecnológico, podrá ser de aplicación a los municipios menores o iguales a 5.000 habitantes y a las entidades locales menores cuando previamente así lo aprecie y acuerde el Pleno de la entidad local, o la Junta Vecinal, o la Asamblea vecinal en los municipios o entidades locales menores que funcionen en régimen de Concejo abierto, correspondiendo de forma expresa la apreciación de la causa de enfermedad a la Alcaldía.

2. Cuando se implante, el Pleno de la entidad local regulará reglamentariamente el funcionamiento del sistema de asistencia a distancia mediante videoconferencia u otro procedimiento técnico similar, en el que se determinarán los medios informáticos y de todo tipo a utilizar y las garantías que se consideren necesarias para el adecuado ejercicio de las funciones de fe pública por la secretaría.

Por lo demás, el voto telemático ya se permitía desde hace años en numerosas instituciones que funcionan a través de órganos de gobierno colegiados (incluidos un número apreciable de Ayuntamientos), instituciones en las que ha sido regulado en sus normas orgánicas, dando así cobertura a esta posibilidad.

2.- ROM y otras posibilidades (excepcionales) de establecerlo.

Pese al silencio de la LBRL, lo cierto es que llegó a elaborarse una iniciativa  legislativa que propuso modificar la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local «para permitir el voto telemático de los concejales en ayuntamientos y Diputaciones Provinciales, en supuestos de baja por maternidad, paternidad, embarazo y enfermedad grave» (ver Boletín Oficial de las Cortes Generales de 02/06/2017). Este precepto, finalmente non nato y decididamente escueto, puede ser no obstante una buena referencia, para futuras modificaciones de los Reglamentos Orgánicos Municipales. Obviamente deberíamos aprovechar para añadir, vista la coyuntura, que en casos muy excepcionales (o directamente “durante la declaración de los estados de alarma, excepción y sitio”), se podrán celebrar Plenos íntegramente telemáticos (es decir, aquellos en los que ninguno de los miembros corporativos, ni tampoco el secretario, están presente). También deberíamos regular el procedimiento de voto telemático, que debe ser tan indubitado como el presencial. A esta cuestión volveremos más abajo.

Hasta ahora se ha recogido la cuestión en pocos Reglamentos Orgánicos Municipales, normalmente de municipios de gran población, y siempre de manera escueta (como en el ejemplo del Ayuntamiento de Barcelona), por lo que se puede decir, sin ninguna duda, que también en esto nos ha pillado el toro:

ROM Barcelona

Evidentemente ninguna referencia, ni en este ni en ningún otro caso, a la asistencia telemática y votación remota DE TODOS LOS CONCEJALES. Pero está claro que debemos plantearlo en este momento.

Y este momento es ya, porque la situación de extrema gravedad se está produciendo en este preciso instante. Por eso, otra opción hasta que se apruebe la oportuna modificación del ROM que desde aquí pedimos de lege ferenda, es la toma de un acuerdo municipal ad hoc, precisamente como primer punto de una hipotética sesión extraordinaria y quizá urgente (nos encaja más este tipo de sesión en este momento que la ordinaria), estableciendo un mínimo regulatorio en el que el propio Pleno se otorgue unas “reglas del juego” de las sesiones telemáticas, empezando por los supuestos en los que se pueden celebrar de forma parcial (entiendo que siempre que un concejal acredite alguna de las circunstancias ya referidas) o total, en supuestos muy excepcionales como el que actualmente nos envuelve. Y este acuerdo el Pleno lo tomaría no en el ejercicio de su potestad reglamentaria (¡no estamos ahora para esperar a la tramitación de todo un reglamento!), lo cual quedaría desde luego pendiente para más adelante, sino en el ejercicio de su potestad de autoorganización.

3.- Desarrollo de las sesiones

Admitida pues, en este contexto muy excepcional, la celebración de un Pleno íntegramente telemático, nos podemos referir brevemente a la manera jurídico-técnica de resolver alguna de las cuestiones que se plantean:

  • Cuestiones previas. Todos y cada uno de los integrantes del Pleno deben tener testado y asegurado, con anterioridad, el acceso a la aplicación elegida para llevar a cabo la tele reunión. Asimismo deberán estar en disposición física y técnica de tele conectarse, haciéndolo a más tardar hasta 5 minutos antes de la hora fijada para el inicio de la sesión. En estos minutos el secretario/a puede aprovechar para ir tomando nota de los asistentes o incluso hacer pequeñas pruebas de vídeo y de audio, pudiendo realizar indicaciones o ajustes en base a estas pruebas para asegurar la mejora de las comunicaciones.
  • Inicio de la sesión. Llegada la hora de inicio, y una vez constatado el quórum por parte del secretario/a, el Alcalde iniciará la sesión. En cuanto al lugar de celebración, la realidad obliga a indicar en el acta que el Pleno se celebra telemáticamente, la misma excepcionalidad que justifica este tipo de modalidad de sesión, también justificaría la omisión de un elemento esencial en las actas, como es la indicación de lugar de celebración. En cuanto al quórum, se requiere, como es natural, la asistencia del propio Alcalde/Presidente y de la mitad más uno de los concejales o diputados, además por supuesto del fedatario público. Es este quien debe dar fe, precisamente, de la identidad de los miembros de derecho de la Corporación, dando por bueno que la imagen y el sonido que recibe de los tele presentes se identifica con las personas que ya conoce al menos desde el inicio de la última legislatura o desde su toma de posesión. Es algo parecido al antiguo “me consta por notoriedad” que aún emplean los notarios. ¿Y si un concejal tiene un hermano gemelo? Bien, más allá de casos de laboratorio no vemos necesario, sinceramente, verificar la identidad de cada concejal a través de algún sistema de identificación o incluso de firma electrónica, pero podría establecerse. El Alcalde tomará la palabra al inicio de cada punto, moderando el turno de intervenciones y cediendo a su vez la palabra a los concejales que así lo soliciten de forma inequívoca, a fin de que se desarrolle el debate con normalidad de acuerdo con las reglas generales reguladoras del desarrollo de los Plenos, establecidas tanto en legislación de régimen local como en el ROM. En este sentido, salvo por las especialidades que implican los medios telemáticos, se debe procurar en la medida de lo posible que el Pleno sea “normal”.
  • Votación remota. Es el momento más importante de un Pleno telemático, pues si a algo no puede afectar un eventual fallo técnico es al momento de la votación, a riesgo de peligrar su fehaciencia y por tanto la de la toma de acuerdos. Es por esto que se aconseja utilizar un sistema de votación individual, ciertamente más lento pero mucho más seguro, que puede consistir en que el Alcalde pregunte y en su caso repregunte uno a uno a los concejales el sentido de su voto (a favor, en contra o abstención), dando tiempo a que el secretario visualice y/o escuche dicho sentido y apunte, uno a uno, el parecer de los miembros de la Corporación. Después de sumar cada una de las opciones puede ser el mismo secretario el que informe en voz alta del quórum obtenido (y si se entiende aprobado el acuerdo), sin perjuicio de que probablemente es conveniente que el Alcalde lo proclame  con posterioridad en voz alta.
  • Acta y acta audiovisual. No sería honesto ocultar que la realización de este tipo de sesiones totalmente telemáticas precisa de un mínimo de conocimientos en el manejo de las telecomunicaciones por parte del secretario/a, a la postre director técnico de la sesión (sin perjuicio evidentemente de que el Alcalde preside y modera, como siempre). Si la herramienta y la tecnología habilitada lo permite, podría incluso retransmitirse la sesión, en streaming, para la ciudadanía, cumpliendo así con el principio de publicidad y compensando la imposibilidad de que asista público (más dudoso es que este público pueda participar en “ruegos y preguntas”, toda vez que hemos asumido que este tipo de sesiones van a ser extraordinarias). También se recomienda absolutamente la grabación de la sesión a través de la herramienta correspondiente de la aplicación utilizada. Dicha grabación se insertará posteriormente, en su caso, en el programa de gestión de videoactas, generando el documento audiovisual correspondiente. En un modelo de mínimos, el secretario simplemente tomará sus notas y elaborará un acta por escrito de los acuerdos adoptados y lo acaecido en la sesión.

4.- Cuestiones

  • ¿Los concejales cobran dietas por asistencia a las sesiones telemáticas? Ni que decir tiene que los concejales que no tengan dedicación sí cobrarán, evidentemente, dietas por su tele asistencia a las sesiones (telemáticas) de los órganos colegiados. Incorporo este párrafo porque me lo han preguntado no porque yo lo considerase necesario en un primer momento. Estamos demasiado acostumbrados culturalmente a no valorar la misma tarea desarrollada desde otro lugar. Si tele asistir no es asistir entonces el secretario no apuntará a los tele asistentes como asistentes, lo cual significa que no hay quórum y los acuerdos son nulos de pleno derecho. La lógica (aplastante) y el sentido común también forman parte de las fuentes del Derecho.
  • ¿Durante el estado de alarma se deben celebrar todas las sesiones de las comisiones informativas? Si el Pleno es extraordinario y urgente, no es necesario el dictamen como bien sabemos, y por lo tanto no habría que convocar, una noticia positiva si la Corporación finalmente se hubiese decantado, muy en contra de nuestro criterio, por las reuniones presenciales. En cuanto al resto de sesiones plenarias, el procedimiento sí exige la convocatoria previa de las comisiones informativas, si bien una interpretación actual del principio de economía procedimental en relación a las sesiones telemáticas y, sobre todo, a las presenciales (de las que debemos evitar todas las que fueran evitables), podría consistir en agrupar a todos los concejales en una única comisión compuesta por todos ellos (es decir, un Pleno constituido en comisión), que dictaminase todos los puntos. No quiebra el principio democrático, que obviamente se mantiene (incluso con más garantías, dado que en algunas comisiones podría notarse más la ausencia de un concejal concreto), ni tampoco precisa de una modificación del ROM, porque en origen todas las comisiones derivan del Pleno y de hecho en su creación se procura la representatividad proporcional de los grupos que integran el mismo.
  • ¿Puede el Alcalde asumir las competencias del Pleno durante el estado de alarma? Salvo para la adopción de medidas muy excepcionales, no. Hemos desarrollado esta cuestión ampliamente en esta entrada.
  • Vista la modificación de la LBRL, ¿se podrían celebrar Plenos telemáticos fuera de las circunstancias excepcionales que contempla el nuevo apartado 3 del art. 46? Sí, porque no lo prohíbe, pero la seguridad jurídica aconseja regular las otras situaciones en las que podrán celebrarse este tipo de Plenos. Lo que parece claro, en todo caso, es que fuera de las situaciones de emergencia descritas carece de sentido la celebración de un Pleno íntegramente telemático, por lo que se deberán definir las circunstancias y los requisitos en los que uno o varios concejales pueden teleasistir.

5.- Actualizaciones

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Anexo. Documento de COSITAL en relación a la crisis del COVID-19: “PAUTAS PARA EL EJERCICIO TELEMÁTICO DE LAS FUNCIONES RESERVADAS Y OTRAS CUESTIONES RELACIONADAS

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