¿El Secretario del Ayuntamiento puede delegar la firma de las notificaciones?

Nos ha llamado la atención, y no poco, esta noticia: “El juez anula la delegación de la firma del secretario en otros funcionarios“. Como no puede ser de otra manera, hemos rascado un poco más analizando la Sentencia. Tras leerla bien, y yendo la sorpresa en aumento, no podíamos dejar de compartir las siguientes reflexiones:

1. El supuesto de hecho.

“El 1 de octubre de 2018 fue emitida “circular” por el Secretario Accidental del Ayuntamiento de Llanes, con el visto bueno del Alcalde, por la cual se delegaba, a tenor de lo dispuesto en el art. 12 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, la firma del secretario, durante su desempeño de tal función, y ello, sobre un número incierto e indeterminado de funcionarios y, a la postre, personal laboral, del Ayuntamiento de Llanes, en relación a las “funciones de notificar a los interesados y trasladar a los demás órganos y unidades municipales los acuerdos y resoluciones del Alcalde, Concejales Delegado y demás órganos de gobierno municipales”, lo que excede, obviamente, de una mera “delegación de firma”.

Posteriormente, el 17 de octubre, dicha “circular” fue convertida por la Secretaria Accidental del Ayuntamiento de Llanes y por el Abogado Consistorial, en una propuesta de resolución aprobada por el Alcalde, contra la que se interpuso Recurso de Reposición, que fue desestimado por la Resolución que aquí se impugna.” (FºJº1ª Stcia).

Conocíamos otros casos similares, como esta “señora delegación” del Secretario General del Ayuntamiento de Teruel, también amparada en el art. 12 de la Ley 40/2015.

2. ¿Puede el Secretario del Ayuntamiento puede delegar la firma de las notificaciones?

Pues puede que sí (si se considera una mera delegación de firma del art. 12 de la Ley 40/2015) y puede que no si se considera, como así se defiende en el recurso y en la propia Sentencia, una delegación de funciones y además dicha delegación se hace a personas distintas de las que pueden recibirla. No cabe duda de que es una cuestión jurídicamente interesante. Sin embargo la verdadera pregunta es si alguien debe firmar las notificaciones. Y la respuesta es que no. Actualmente ya no, porque la notificación está o debería estar automatizada.

firma de cervantes
Firma del genio Cervantes. Para algunos funcionarios e intérpretes del Derecho, este es el modelo de firma que se puede (o no) delegar, conforme al art. 12 de la Ley 40/2015.

Sin embargo, la Sentencia maneja en todo momento esta posibilidad (bien es cierto que lo hace porque le viene dada por el supuesto de hecho), considerando al respecto que “Al respecto cabe recordar que el art. 3.1 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional prevé que la función pública de secretaría integra la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo. Y en su apartado 2.h) señala que la función de fe pública comprende anotar en los expedientes, bajo firma, las resoluciones y acuerdos que recaigan, así como notificar dichas resoluciones y acuerdos en la forma establecida en la normativa aplicable. El Artículo 12.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público permite que los titulares de los órganos administrativos puedan, en materias de su competencia, que ostenten, bien por atribución, bien por delegación de competencias, delegar la firma de sus resoluciones y actos administrativos en los titulares de los órganos o unidades administrativas que de ellos dependan, dentro de los límites señalados en el artículo 9. De conformidad con el art. 9.2.d) de esta norma legal no cabe delegar las competencias en materias en que así se determine por norma con rango de ley. El art. 92.bis.1.a) de la Ley de Bases de Régimen Local, conforme a la redacción dada por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local, reserva a los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional las funciones de Secretaría, comprensiva de la fe pública y el asesoramiento legal preceptivo. No cabe, por tanto, delegación de estas funciones, a salvo de lo dispuesto para otros puestos de colaboradores, también reservados a los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional, conforme prevé el art. 15.1 del Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, pero nunca en los funcionarios recurrentes que carecen de tal naturaleza. En el presente caso se ha producido una delegación de funciones con vulneración del principio de reserva legal y el marco jurídico competencial. La acertada fundamentación jurídica que se desarrolla en la demanda debe ser acogida, con la correlativa consecuencia de declarar la nulidad de la resolución recurrida por mor del art. 47.1.b) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.” (FºJº4º Stcia).

Así pues, si, según la normativa reguladora de los funcionarios de administración local con habilitación de carácter nacional, la notificación se encuadra en la fe pública, y la fe pública es una competencia atribuida por Ley y por tanto indelegable (esto se podría discutir, porque la propia normativa específica contempla excepciones), la resolución de delegación sería un acto nulo de pleno derecho.

Bien, ahora solo faltaría interpretar todos los preceptos puestos en liza conforme a la realidad social del momento (art. 3 Código Civil), y antes, por supuesto, conforme al resto del ordenamiento jurídico (incluyendo en el mismo a una norma tan importante como la Ley 39/2015, nada menos que la Ley de procedimiento vigente).

Por último en este apartado, nos vemos obligados a reseñar que, tal y como hemos podido ver, una de las normas implicadas en la resolución de este asunto es el famoso Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional. Un Real Decreto cuyo análisis ya compartimos y que, como buena norma Frankenstein manoseada por muchos, alterna grandes aciertos (como la D.A.8ª, que precisamente da cobertura a la actuación administrativa automatizada) con párrafos directamente salidos de la Edad Media: ““No obstante, en el supuesto de que el soporte (del acta) sea electrónico, será preciso que se redacte en todo caso por el Secretario de la Corporación extracto en papel comprensivo de los siguientes datos…”

3. Las notificaciones en la Ley 39/2015.

No son obligatorias para las personas físicas, pero sí es el medio de notificación preferente (art. 41.1.1er párr. LPAC). Los interesados que no estén obligados a recibir notificaciones electrónicas, podrán decidir y comunicar en cualquier momento a la Administración Pública, mediante los modelos normalizados que se establezcan al efecto, que las notificaciones sucesivas se practiquen o dejen de practicarse por medios electrónicos (art. 41.1.3er párr.). En todo caso, todas las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser también puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para que pueda acceder al contenido de las mismas de forma voluntaria. Cuando el interesado accediera al contenido de la notificación en sede electrónica, se le ofrecerá la posibilidad de que el resto de notificaciones se puedan realizar a través de medios electrónicos (art. 43.1 y 3).

Por lo demás, lLey de Procedimiento establece en su art. 43 (“Práctica de las notificaciones a través de medios electrónicos) los dos medios válidos actualmente para la práctica de las notificaciones electrónicas:

    1. Las notificaciones por medios electrónicos se practicarán mediante comparecencia en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante, a través de la dirección electrónica habilitada única o mediante ambos sistemas, según disponga cada Administración u Organismo.

    Por otro lado, encontramos en la Ley de Contratos (ley 9/2017, LCSP) un precepto casi calcado (si bien no dice expresamente que la comparecencia deba realizarse en la sede electrónica), que es la Disposición adicional decimoquinta (“Normas relativas a los medios de comunicación utilizables en los procedimientos regulados en esta Ley):

    1. Las notificaciones a las que se refiere la presente Ley se podrán realizar mediante dirección electrónica habilitada o mediante comparecencia electrónica.

En concreto, la notificación por comparecencia electrónica consiste en el acceso por el interesado, debidamente identificado, al contenido de la actuación administrativa correspondiente a través de la sede electrónica del órgano u organismo público actuante.

Por tanto, en la actualidad todas las notificaciones son electrónicas, sólo que algunas además también se generan en papel (pero este papel, ojo, es una copia física de un documento electrónico, con su CSV), por lo que si tenemos este trámite definido en el flujograma del procedimiento, y automatizado para que aparezca publicado en la sede electrónica (esto es la “puesta a disposición” a la que se refiere el art. 43.3 de la Ley 39), absolutamente nadie tiene que firmar nada, y mucho menos a mano, y ya quien quiera verificar la identificación del sello puede, en su caso, hacerlo. Véase también “Notificaciones electrónicas: la guía definitiva” y “Notificaciones electrónicas ¿Cómo queda la cuestión tras la STSJCat 579/2018?

4. La Actuación Administrativa Automatiza en la firma de las notificaciones. 

El aludido Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, recoge la aportación que hicimos desde Cosital Valencia para que los FHN seamos un órgano al que vincular un sello de órgano (actuación administrativa automatizada, AAA). Esto es muy bueno, y “salva” la fe pública, al menos de momento, porque llegará el blockchain. Por aquí nos integraremos en el procedimiento electrónico, y NO haciendo las actas o sus extractos “en papel”. Solo con esto personalmente me quedé contento cuando vi el Real Decreto en el BOE. Lo de seguir hablando o pensando a estas alturas en formato papel es, siempre en nuestra opinión, un error increíble, pero que hayan incluido nuestra propuesta de ser órgano a los efectos de la #AAA lo consideramos excelente (y visto lo visto casi un milagro). Desde aquí doy las gracias públicamente a Miguel Ángel Amutio, del Ministerio, por reunirse con unos cuantos compañeros de Valencia y ser tan sensible a la lógica que le expusimos compañeros como Nacho Martínez Vila, César Herrero, Lorenzo Pérez Sarrión y yo mismo.

¿Pero quién es el órgano del “sello de órgano”? ¿Y quién es el sello? ¿Se trata, como dicen algunos, de una delegación en una máquina? En cierto modo sí. Recordemos que se puede definir sello de órgano como una herramienta de identificación y firma de trámites y actos administrativos por medio de sistemas informáticos, en los que no hay intervención directa de la persona física, funcionario o autoridad. Pero, insistimos, ¿quién es el órgano al que alude la propia nomenclatura del sello de órgano?

Ante todo cabe recordar que cuando hablamos de sello de órgano estamos ante un supuesto de actuación administrativa automatizada (AAA), del mismo modo que lo es el sello de tiempo o la copia auténtica, toda vez que son sistemas que aparecen en la normativa sobre administración electrónica a los que precisamente la ley dota de fehaciencia automática para agilizar los procedimientos sin que la seguridad jurídica se resienta.

 

Según la Ley 40 (art. 41), se entiende por actuación administrativa automatizada, cualquier acto o actuación realizada íntegramente a través de medios electrónicos por una Administración Pública en el marco de un procedimiento administrativo y en la que no haya intervenido de forma directa un empleado público. En caso de actuación administrativa automatizada deberá establecerse previamente el órgano u órganos competentes, según los casos, para la definición de las especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión y control de calidad y, en su caso, auditoría del sistema de información y de su código fuente. Asimismo, se indicará el órgano que debe ser considerado responsable a efectos de impugnación. Esto mismo decía el art. 39 de la LAESP, por lo que hablamos de una norma que en realidad está en vigor desde 2007. Qué duda cabe, por tanto, que el Secretario de Ayuntamiento lleva más de 200 años siendo fedatario público, pero que desde hace unos años comparte esta función con la AAA.

 

Pero ocurre que esta asociación de la AAA con un órgano presentaba problemas en la administración local, ya que es muy probable que el legislador de la LAESP tuviese únicamente en cuenta el art. 5.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, que define a los órganos administrativos en los siguientes términos: «tendrán la consideración de órganos las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo». Sin embargo, en la administración local, el fedatario -Secretario o Secretario-Interventor- es un funcionario, y no un órgano (salvo excepciones en municipios de gran población), y aunque detenta la fe pública la comparte con un sello de órgano que no puede estar asociado a ningún órgano (¿y en su caso a cuál?: ¿al Alcalde? ¿al Pleno? ¿a la Junta de Gobierno Local?). A mayor abundamiento, el Reglamento del ENS (Real Decreto 3/2010 de 8 de Enero, modificado por R.D. 951/2015, de 23 de octubre), dispone en su artículo 11 que “Todos los órganos superiores de las Administraciones públicas deberán disponer formalmente de su política de seguridad que articule la gestión continuada de la seguridad, que será aprobada por el titular del órgano superior correspondiente”. A estos efectos, prosigue el artículo 11, se considerarán órganos superiores, los responsables directos de la ejecución de la acción del gobierno local, en un sector de actividad específico, de acuerdo con lo establecido en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local.

 

Este es el escenario en el que hicimos la gestión tendente a corregir la disfunción explicada, de modo que conseguimos que ya el borrador del que finalmente se convirtió en el citado Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, recogiese la siguiente disposición a propuesta de COSITAL Valencia:

 

“Disposición Adicional Novena (en la norma vigente es la Octava). Ejercicio electrónico de las funciones reservadas:

A los efectos del ejercicio en soporte electrónico de las funciones reservadas a los funcionarios regulados en el presente Real Decreto, los puestos a ellos reservados tendrán la consideración de órganos, sin perjuicio de lo dispuesto en el Título X de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local”.

 

Lo más importante, a los efectos del supuesto analizado, es que el precepto da cobertura al ejercicio en soporte electrónico de las funciones reservadas, y, una vez abierto, por fin, este melón, se abre a su vez un segundo desplegable, con dos opciones, como son la de mantener la firma personal/individual de cada certificado o notificación, o bien  la de automatizar y “delegar” en un sello de órgano un trámite que, aunque importantísimo, en cuanto al fondo no aporta ni puede aportar nada distinto a lo ya dispuesto en la Resolución que se comunica (excepto, evidentemente, el pie de recursos, el cual por supuesto también se inserta automáticamente).

 

Por lo demás, esta tendencia, ahora recogida en la norma, viene avalada por la moderna doctrina, y en concreto por la Resolución de 11 de febrero de 2016, de la Dirección General de los Registros y del Notariado, en el recurso interpuesto contra la calificación de la registradora de la propiedad de Oropesa del Mar n.º 1, por la que se suspende la constancia registral de la publicación de un edicto ordenado en documento presentado en soporte en papel con código seguro de verificación en el caso de inmatriculación de una finca, donde se considera y admite el sello del órgano de la Secretaría del Ayuntamiento considerado como una AAA (en este caso en la firma de la diligencia de exposición de los edictos o anuncios publicados en el tablón).

 

5. Un problema anacrónico.

Troglodita
Funcionarios discutiendo sobre la delegación de firma de uno de ellos. Época de la imagen: Edad de Piedra (Paleolítico medio).

El título de esta entrada se planteaba a modo de interrogante: “¿El Secretario del Ayuntamiento puede delegar la firma de las notificaciones?”, pero después de lo que hemos dicho en su desarrollo, usted probablemente se pregunte en este momento por qué o para qué iba a necesitar hacerlo.

En resumen, el asunto que se plantea en esta Sentencia pone sobre la mesa un caso práctico interesante, pero totalmente anacrónico. Con la administración electrónica la notificación es otra cosa, y en relación a la cuestión concreta de “cómo se firma”, hemos visto que dicho trámite está o debería estar automatizado, y a la postre acaba incorporando un sello de órgano de Secretaría, que es un certificado, pero no exactamente una firma. No hay, por tanto, nada que delegar. Implantar el procedimiento electrónico ahorra problemas (y tiempo, y dinero), y por si este fuera poco argumento añadimos que no articularlo de este modo hoy por hoy es ilegal. Se puede defender, con pinzas, que cualquier tiempo pasado fue mejor. No es verdad pero se puede. También se puede defender, aunque es incompatible con la ética, un modus actuandi algo más ineficiente pero aparentemente más seguro. Como poderse se puede… Lo que no se puede defender, de ningún modo, es una aplicación ilegal de la Ley. Esto es una contradictio in terminis demasiado flagrante como para ser alegada por una persona en sus cabales.

© TODOS LOS DERECHOS RESERVADOS. NOSOLOAYTOS. WEB OFICIAL DE VÍCTOR ALMONACID LAMELAS 2020. AVISO LEGAL.

Anexo. Texto íntegro de la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº5 de Oviedo, de fecha 30 de diciembre de 2019 (procedimiento abreviado nº 375/18).

4 Comentarios Agrega el tuyo

  1. Mila dice:

    Y qué pasa con los documentos que han tenido que firmar esos funcionarios por orden superior mientras estuvo vigente la orden de delegación de los secretarios accidentales?

    1. valmonacid dice:

      Se mantienen. Existe un principio de conservación de los actos administrativos. He visto casos en los que se mantiene la validez de documentos firmados incluso por “falsos funcionarios”.

  2. Mila dice:

    Debería existir un acto administrativo que acuerde los documentos que pasan a AAA, según art. 41 Ley 40/15, estableciendo el órgano competente y responsable a efectos de impugnación?
    Estoy pensando no sólo en las notificaciones de decretos si no en los certificados de padrón que recientemente hemos pasado a firma AAA.

    1. valmonacid dice:

      Lo podéis regular en el Documento de Política de Firma (lo que el Estado llama NTI). En su defecto en una Ordenanza. En todo caso no cabe duda de que hay habilitación directa de la Ley 40 en relación con el RD 128, como bien indicas.

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