Nociones básicas sobre administración electrónica

1. Parte teórica.

       1.1. Conceptos básicos

       1.2. Marco normativo

       1.3 Relaciones de los usuarios con la Administración

2. Parte práctica.

       1.1. Tramitando un expediente electrónico

       1.2. Referencia a la contratación electrónica

       1.3. Impacto interno y externo

1. Parte teórica.

1.1. Conceptos básicos

“La Administración electrónica es el uso de las TIC en las AAPP, combinado con cambios organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las políticas públicas” (Comisión Europea).

Estamos ante un concepto amplio, multidisciplinar, en el que además de los aspectos tecnológicos y organizativos, es muy importante la seguridad jurídica. En este sentido destacan los Esquemas Nacionales (ENS y ENI). Fueron creados por la Ley 11/2007 y desarrollados reglamentariamente 2010, aunque adquieren un mayor protagonismo legal en la LRJSP (Ley 40/2015). En la actualidad resultan absolutamente imprescindibles para el funcionamiento general de la Administración, incluidos por supuesto los trámites electrónicos del procedimiento. El Esquema Nacional de Seguridad tiene por objeto establecer la política de seguridad en la utilización de medios electrónicos en el ámbito de la presente Ley, y está constituido por los principios básicos y requisitos mínimos que garanticen adecuadamente la seguridad de la información tratada. (LRJ, art. 156.2). El Esquema Nacional de Interoperabilidad comprende por su parte el conjunto de criterios y recomendaciones en materia de seguridad, conservación y normalización de la información, de los formatos y de las aplicaciones que deberán ser tenidos en cuenta por las Administraciones Públicas para la toma de decisiones tecnológicas que garanticen la interoperabilidad (LRJ, art. 156.1).

Otro concepto importante es el de accesibilidad. Podríamos definir accesibilidad como una característica técnico-estética, de acceso y diseño, que permite la utilización de los servicios públicos electrónicos por parte de las personas con discapacidad. Resulta exigible a las webs y servicios electrónicos institucionales, exigida legalmente de forma expresa para los Portales de transparencia, y también en los procedimientos de contratación pública, cuya normativa exige la garantía de accesibilidad para personas con discapacidad.

Por lo demás, la administración electrónica se apoya sobre una serie de instrumentos o herramientas jurídico técnicos, como los certificados electrónicos (sello de órgano, firma de persona física, sello de tiempo, etc…), que revisten de validez y fehaciencia tanto a documentos como a trámites administrativos realizados por medios electrónicos; o las sedes y plataformas electrónicas (sede electrónica, plataforma de licitación, FACe…), que se utilizan para la recepción de escritos y solicitudes, y también, en sentido inverso, para realizar notificaciones y comunicaciones.

1.2. Marco normativo

Rombo normativo D
Las leyes de nuestro “rombo normativo” conforman el marco básico legal de la administración electrónica…

Todas las normas modernas del Derecho público español tienen un doble origen: por un lado el mandato del legislador europeo (la materia de contratación es un claro ejemplo) y por otro la estrategia de la CORA (Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas). Los enemigos a batir en la época de la concepción de esta estrategia eran principalmente la crisis y la corrupción, de alguna manera siniestra los “principios oscuros” inspiradores de las cuatro “leyes CORA” principales: Ley de transparencia (2013), Ley de procedimiento y Ley de régimen jurídico (2015), y Ley de contratos (2017). Todas ellas tienen un amplio ámbito subjetivo de aplicación (el sector público, un abanico que se abre cada vez más) precisamente para evitar el fenómeno conocido como la huida del Derecho Administrativo, que históricamente se ha considerado como la rama del Derecho aplicable a la Administración, quedando fuera del mismo sus entes dependientes (p.ej. sociedades mercantiles de capital público). De la Ley de transparencia, la primera en el tiempo, emanan la consolidación del formato electrónico (algo que se plasma sobre todo en la Ley de procedimiento), la necesidad de interoperabilidad y reutilización (principios inspiradores sobre todo de la Ley de régimen jurídico), y la obligatoriedad implícita del archivo electrónico; además de la transparencia en sí (la cual salpica el resto de leyes en sus distintas vertientes, por ejemplo en forma de Portales o rendición de cuentas). Por su parte, la Ley de procedimiento insiste en la simplificación y la de régimen jurídico en la interoperabilidad. Ambas notas también impregnan muy mucho la propia Ley de contratos.

En resumen, el moderno Derecho Público se caracteriza por dos notas principales: su aplicación a todos los entes del llamado “sector público”, y la imposición del formato electrónico en todos los trámites.

1.3. Relaciones de los usuarios con la Administración

Precisamente la citada Ley de procedimiento (Ley 39/2015, LPAC), reconoce por primera vez un catálogo de Derechos de las personas (art. 13). Siempre se ha hablado de derechos de los ciudadanos, de los vecinos, de los administrados, de los contribuyentes, de los españoles, de los extranjeros… Ciertamente, en plena era digital la nueva Ley de Procedimiento no puede hablar sino de derechos de las personas. Por otro lado vemos cómo el listado acaba con una cláusula abierta que establece una remisión genérica a otras leyes, empezando por la propia Constitución. La misma LPAC en su art. 53 recoge en este caso los derechos de los interesados, esto es, los que tienen tal condición en relación a un procedimiento administrativo. En puridad, es este segundo listado el que realmente constituye esa versión actualizada del catálogo de derechos del art. 35 de la Ley 30/1992, incluso del recogido en el art. 6 de la Ley 11/2007.

Un elemento importante de cara a la efectividad de estos derechos de las personas son las Oficinas de Asistencia en Materia de Registros (OAMR). La LPAC, siendo la más electrónica de la Historia, tiene un gran impacto en la atención presencial. Las AAPP no solo “atenderán” sino que en una nueva generación del servicio público asistirán a los ciudadanos en los términos del art. 12 de la LPAC. En definitiva las OAMR sustituyen (en realidad integran) a los clásicos Registros. Un Registro que, como no puede ser de otra manera, es electrónico: “Cada Administración dispondrá de un Registro Electrónico General, en el que se hará el correspondiente asiento de todo documento que sea presentado o que se reciba en cualquier órgano administrativo, Organismo público o Entidad vinculado o dependiente a éstos”.

También se podrán anotar en el mismo, la salida de los documentos oficiales dirigidos a otros órganos o particulares. Los Organismos públicos vinculados o dependientes de cada Administración podrán disponer de su propio registro electrónico plenamente interoperable e interconectado con el Registro Electrónico General de la Administración de la que depende. administracion-electronica-428x214

Por otra parte, aunque todas las personas tienen el derecho a relacionarse con la Administración por medios electrónicos, algunas de ellas tienen además la obligación. Veamos un cuadro resumen al respecto:

RESUMEN. OBLIGACIONES ELECTRÓNICAS DE LOS INTERESADOS, CONTRIBUYENTES, CONTRATISTAS, PROVEEDORES Y DEMÁS USUARIOS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS.

A) Personas jurídicas y otras personas citadas en el art. 14.2 de la Ley 39/2015 (LPAC): se deben relacionar con la Administración de forma electrónica en todo tipo de relaciones y trámites (solicitudes, comunicaciones, notificaciones, impuestos, facturas) que tengan cabida en todo tipo de expedientes.

B) Personas físicas no vinculadas directamente por el 14.2:

B1. Procedimiento administrativo.

  • Derechos de las personas (arts. 12 y 13 LPAC) y derechos de los interesados en un procedimiento (art. 53): se podrán ejercer utilizando los medios electrónicos, pero no es obligatorio.
  • Presentación de solicitudes. Utilización no obligatoria de los medios electrónicos, salvo que se establezca dicha obligación reglamentariamente. Utilización de firma electrónica en el caso de presentación por medios electrónicos, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 66.1.e) LPAC: “Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio”.
  • Es obligatoria la firma, que será electrónica si la gestión se realiza a través de los medios electrónicos, en los casos previstos en el art. 11.2 LPAC: Formular solicitudes (debemos resolver la contradicción con el citado art. 66.1.e), preferiblemente vía reglamentaria para dar seguridad jurídica); presentar declaraciones responsables o comunicaciones; interponer recursos; desistir de acciones; y renunciar a derechos.
  • Actuación por medio de representante (arts. 5) y registro electrónico de apoderamientos (art. 6 LPAC).
  • Notificaciones electrónicas. No son obligatorias para las personas físicas, pero sí es el medio de notificación preferente (art. 41.1.1er párr. LPAC). Los interesados que no estén obligados a recibir notificaciones electrónicas, podrán decidir y comunicar en cualquier momento a la Administración Pública, mediante los modelos normalizados que se establezcan al efecto, que las notificaciones sucesivas se practiquen o dejen de practicarse por medios electrónicos (art. 41.1.3er párr.). En todo caso, todas las notificaciones que se practiquen en papel deberán ser también puestas a disposición del interesado en la sede electrónica de la Administración u Organismo actuante para que pueda acceder al contenido de las mismas de forma voluntaria. Cuando el interesado accediera al contenido de la notificación en sede electrónica, se le ofrecerá la posibilidad de que el resto de notificaciones se puedan realizar a través de medios electrónicos (art. 43.1 y 3).
  • Aviso electrónico. Es obligatorio, según el art. 41.6 LPAC: “Con independencia de que la notificación se realice en papel o por medios electrónicos, las Administraciones Públicas enviarán un aviso al dispositivo electrónico y/o a la dirección de correo electrónico del interesado que éste haya comunicado, informándole de la puesta a disposición de una notificación en la sede electrónica de la Administración u Organismo correspondiente o en la dirección electrónica habilitada única”. Además, el interesado podrá identificar un dispositivo electrónico y/o una dirección de correo electrónico que servirán para el envío de los avisos, pero no para la práctica de notificaciones (art. 41.1.5º párr.).
  • Comunicaciones electrónicas. En principio no se puede rechazar una mera comunicación administrativa por el motivo de ser electrónica, y desde este punto de vista son obligatorias. Además, se indica en la LPAC expresamente que no es obligatoria la notificación electrónica (sólo es “preferente”), por lo que podemos entender que una ley que fomenta el uso de los medios electrónicos sí permite imponer dicho formato en otro tipo de comunicaciones. Debemos interpretar la LPAC conforme a la realidad social del momento (art. 3 Código Civil). Conveniencia de regularlo reglamentariamente. El interesado tiene derecho a elegir el cauce a través del cual se relaciona con la Administración, pero esta también puede elegir el cauce electrónico por razones de eficacia y eficiencia, y siempre que no esté prohibido expresamente. Por lo demás, la práctica de comunicaciones electrónicas es sencilla y se puede llevar a cabo mediante correo electrónico.
  • Comparecencia en el procedimiento. Se hará de forma presencial o por medios electrónicos, pero solo será obligatoria si así lo establece la Ley (art. 19 LPAC).
  • Información pública. Se podrá llevar a cabo a través de medios electrónicos (art. 83 LPAC).
  • Procedimientos y trámites que se determinen reglamentariamente conforme al art. 14.3 LPAC y al art. 41.1.4º párr.: utilización obligatoria de los medios electrónicos.

B2. Procedimiento de gestión tributaria. Las normas tributarias se interpretarán con arreglo a lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 3 del Código Civil. (art. 12.1 LGT). La Administración tributaria promoverá la utilización de las técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos necesarios para el desarrollo de su actividad y el ejercicio de sus competencias, con las limitaciones que la Constitución y las leyes establezcan. (art. 961. LGT). La LPAC es en todo caso supletoria.

B3. Facturación electrónica. Es obligatoria. Es cierto que el artículo 4 de la Ley 25/2013 de impulso de la factura electrónica y la creación del registro contable de facturas en el Sector Público (Uso de la factura electrónica en el sector público), abre la posibilidad a la facturación no electrónica respecto de determinadas personas o importes, pero se aconseja unificar la gestión de las mismas y, a ser posible, establecerlo de este modo en una norma de carácter reglamentario.

B4. Licitación electrónica.

  • Presentación de plicas, notificaciones y todo tipo de comunicaciones: obligatoriamente por medios electrónicos (D.A.15ª de la Ley de contratos del sector público).
  • Inscripción en el registro de empresas clasificadas. Según la letra a) del apartado 4 del artículo 159de la Ley de contratos del sector público, todos los licitadores que se presenten a licitaciones realizadas a través del procedimiento abierto simplificado deberán estar inscritos en el Registro Oficial de Licitadores y Empresas Clasificadas del Sector Público, o cuando proceda de conformidad con lo establecido en el apartado 2 del artículo 96, en el Registro Oficial de la correspondiente Comunidad Autónoma, en la fecha final de presentación de ofertas, siempre que no se vea limitada la concurrencia.

Capítulo 2. Parte práctica.

1.1. Tramitando un expediente electrónico

Desde el punto de vista interno de la tramitación administrativa, solo podemos hablar de “expediente electrónico”.  Aunque deberíamos a acostumbrarnos a decir simplemente “expediente”, porque este es electrónico. En efecto, en la LPAC se equipara a «expediente administrativo», ya que el formato electrónico es obligatorio, y lo define como «el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla» (art. 70.1). El foliado de los expedientes electrónicos se llevará a cabo mediante un índice electrónico, firmado por la Administración, órgano o entidad actuante, según proceda. Este índice garantizará la integridad del expediente electrónico y permitirá su recuperación siempre que sea preciso, siendo admisible que un mismo documento forme parte de distintos expedientes electrónicos.

En definitiva, que un expediente sea electrónico significa que todos sus trámites y documentos lo son. En esencia:

  • Inicio (sin perjuicio de que la mayoría de personas tienen el derecho a ser atendidas presencialmente en las OAMR, la solicitud “nace” electrónica, bien porque se digitaliza o bien porque se genera por medios electrónicos en el equipo del empleado público).
  • Trámites, documentos, actuaciones e informes. Se realizarán por medios y en formatos electrónicos a través de certificados electrónicos. Constarán en los gestores de expedientes electrónicos y, posteriormente, en el archivo electrónico único.
  • Se realizarán siempre y en todo caso por medios electrónicos, y además también en papel respecto de los sujetos no obligados a relacionarse con la administración por medios electrónicos.

1.2. Referencia a la contratación electrónica

Hace más de una década, una parte sustancial del Libro Verde sobre la generalización del recurso a la contratación pública electrónica en la UE ya se dedica a los “Procedimientos electrónicos de adjudicación de contratos”, y eso que la versión inicial del documento es de nada menos que 1996. Señala el Libro Verde que “La generalización de la electrónica en el sector de los contratos públicos beneficiará a todos los participantes: en comparación con sistema actual en soporte de papel, los procedimientos serán más transparentes, más abiertos al diálogo con los contratistas y mucho más eficaces”.

Esta reflexión tiene ya unos años. Estamos prácticamente en 2020: la interpretación conjunta del bloque de legalidad formado por la Directiva de 2014, las citadas leyes 39 y 40 de 2015, y algunas leyes autonómicas como la navarra o la catalana (sin olvidar por supuesto la doctrina de las Juntas de Contratación), no ofrece lugar a dudas sobre la obligatoriedad de la contratación electrónica en todas las fases del contrato, especialmente en la de licitación (electrónica). En cuanto al articulado de la vigente Ley de contratos (de 2017), está salpicada de numerosos preceptos (un tanto desordenados, la verdad, de los que derivan obligaciones, consecuencias o posibilidades electrónicas.

¿Qué supone, en la práctica, la implantación de un sistema integral de contratación electrónica? La consecución del ciclo integral de la contratación, abarcando sus cinco fases: preparación, adjudicación, formalización, efectos y extinción. Es decir, que todo sea electrónico y no sólo la fase de licitación, en la cual solemos poner el acento, y que no por importante es la única. En definitiva, antes de la licitación “pasan cosas”, y después también. Debemos tramitar el expediente de contratación a través de un gestor de expedientes, realizando todos los trámites, firmas y comunicaciones por medios electrónicos. Efectivamente llegada la fase de licitación dicho gestor debe integrarse con una plataforma de licitación. La licitación acaba cuando se propone al órgano competente un adjudicatario, el cual se convertirá en contratista mediante la correspondiente formalización (firma) del contrato en un documento electrónico. La fase de ejecución del contrato debe estar protagonizada por la remisión constante de información, siempre electrónica y en su mayor parte automatizada, en relación al servicio que se está prestando. Esto permitirá la fiscalización de dicho servicio, obra o concesión de servicio (o de obra, o suministro), y permitirá recepcionar y pagar (factura electrónica). Con ello se cierra el círculo y se archiva (electrónicamente). Por supuesto de este expediente seguirán “bebiendo” los deberes de publicación y remisión de información. Siempre con los datos a mano. Este es el modelo a alcanzar.

> Sepa más sobre Contratación electrónica

1.3. Impacto interno y externo

Son muchos y muy positivos los impactos del procedimiento electrónico y la contratación electrónica una vez implantados. Redundan tanto en la espera interna de la Administración (la cual, experimenta, por ejemplo, una reducción de costes de tramitación), como en la del ciudadano y las empresas (que experimentan mejoras en la calidad del servicio, por ejemplo acortamiento de plazos, y también una notable reducción de cargas burocráticas). Obsérvese el siguiente cuadro de mejoras para el sistema.

a) Eficiencia:
1. Entidades públicas: se incorporan las TIC a los trámites y servicios; se ahorra tiempo en la fase de tramitación; se ahorran recursos internos; se reduce la litigiosidad; se cumplen los objetivos; mejora la calidad y la eficiencia del servicio público a través de controles ad hoc.
2. Proveedores: se incorporan las TIC a los trámites y servicios; se ahorra tiempo en la fase de licitación; se reduce la litigiosidad; se consigue el perfecto cumplimiento de la ejecución contractual.
3. Ciudadanos: mejora la calidad del servicio público; mejora del medio ambiente; mejora de la calidad de vida.

b) Ahorro:
Entidades públicas: se ahorran costes en la fase de tramitación; se identifica con mayor aproximación la oferta económicamente más ventajosa (subasta electrónica); interoperabilidad.
2. Proveedores: se ahorran costes en la fase de licitación; interoperabilidad (reducción de cargas); se reducen los plazos de cobro de las facturas.
3. Ciudadanos: ahorros directos e indirectos derivados de la mejora del servicio público.

c) Legalidad/transparencia:
Entidades públicas: aumenta la concurrencia; aumenta la seguridad jurídica; se reduce la litigiosidad; facturación electrónica.
2. Proveedores: aumenta la posibilidad de concurrir; aumenta la posibilidad de resultar adjudicatario (incluso para PYME); facturación electrónica.
3. Ciudadanos: mejora la calidad democrática; percepción de legalidad y “buen gobierno”

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