Aplicación de las distintas leyes del sector público a las Universidades (¿deben ser “electrónicas”?)

Planteamiento

Se puede decir que el núcleo duro del Derecho Público moderno lo constituye el bloque formado las cuatro normas principales de la administración (electrónica): Ley de transparencia (y su contrapartida natural, La Ley de protección de datos), Ley de procedimiento, Ley de régimen jurídico y Ley de contratos. A esto le llamamos en su momento “rombo normativo”:

rombo-normativo

Todas ellas son normas “del sector público”, que destacan, entre otros aspectos, por su apuesta clara (y obligatoria) por el procedimiento electrónico, y su amplio ámbito subjetivo de aplicación. Así las cosas, llama un poco la atención que, en relación con ese importante subsector dentro de la Administración Pública española que son las Universidades Públicas, muchos sigan cuestionando su aplicabilidad. Quizá sea el momento, pues, de responder definitivamente a preguntas del tipo: ¿Qué impacto tienen las nuevas leyes de procedimiento y régimen jurídico sobre las Universidades? ¿Entran estas dentro del moderno concepto del derecho administrativo “sector público” o su autonomía las mantiene al margen? ¿Se les aplican las Leyes de transparencia? ¿Y la Ley de contratos? ¿En qué medida se ve afectada la ya “mayor de edad” Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades?

Autonomía universitaria versus el legislador del procedimiento administrativo común

La autonomía universitaria se encuentra recogida en el artículo 27 de la Constitución española de 1978: «se reconoce la autonomía universitaria en los términos que la ley establezca». Se trata nada menos que de un derecho fundamental, tal y como lo ha establecido el Tribunal Constitucional en sendas Sentencias de 1989 y 1991. En sucesivas Sentencias el alto tribunal establece que este reconocimiento institucional impone límites al legislador ya que garantiza la libertad de cátedra, entendida como dimensión individual de la libertad académica, y la libertad de investigación. La titularidad de este derecho corresponde realmente a cada Universidad que lo ejerce a través de sus órganos. La Ley Orgánica 6/2001 establece que la autonomía universitaria en España se aplica en los campos estatutario –aprobación de sus propios estatutos orgánicos–, funcional y financiero, y dota a la Universidad de mayores cotas de autonomía. Pero la autonomía, como vemos, está configurada para salvaguardar la libertad académica, y aunque afecta a la propia organización y funcionamiento de la entidad, no choca ni debe chocar con el planteamiento de la CORA, ni por supuesto con las medidas legislativas que vienen más bien de Europa, y que se justifican en la buena intención de “mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las políticas públicas” (fines de la administración electrónica según la definición de la Comisión Europea).

Por tanto, en cuanto al que podríamos denominar Régimen júridico-formal de las Universidades, lo primero que hay que apuntar es que por supuesto sigue en vigor la citada Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, que como hemos visto deriva directamente de la Constitución, si bien es cierto que ha sufrido numerosas reformas en los últimos años (la más importante en 2007). Sin perjuicio de lo anterior resulta más que conveniente determinar el impacto exacto de las leyes 39 y 40/2015 en las Universidades. Hay que tener en cuenta, ante todo, que dicha Ley de Universidades se remite a la anterior Ley 30/92, remisión que por tanto debe entenderse redirigida a la nueva legislación.

Lo cierto es que las leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas y 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, son ambas “del sector público”, aunque solo incorpore este apellido la segunda. Y las Universidades, a pesar de todas sus peculiaridades, son, sin ningún género de duda, sector público. Ambas leyes, en un inciso calcado, las incluyen en su ámbito de aplicación:

“Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de la presente Ley” (art. 2.c) tanto de la Ley 39 como de la Ley 40/2015).

Por supuesto las CCAA han desarrollado legalmente la materia de Universidades. Podemos destacar, a modo de ejemplo, la Ley 1/2003, de 19 de febrero, de universidades de Cataluña, que regula el llamado Sistema universitario de Cataluña, integrado por las universidades establecidas en Cataluña (Universidad de Barcelona, Universidad Autónoma de Barcelona, Universidad Politécnica de Cataluña, Universidad Pompeu Fabra…). En cuanto a su régimen jurídico, esta normativa se remite a las bases estatales establecidas por la Ley orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de universidades.

Por otra parte, cabe recordar el artículo 6 (Régimen jurídico) de la Ley Orgánica 6/2001 (reseñamos los epígrafes 1, 2.1 y 4 a estos efectos):

  • 1. Las Universidades se regirán por la presente Ley y por las normas que dicten el Estado y las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus respectivas competencias.
  • 2. Las Universidades públicas se regirán, además, por la Ley de su creación y por sus Estatutos, que serán elaborados por aquéllas y, previo su control de legalidad, aprobados por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma. Si existieran reparos de legalidad, las Universidades deberán subsanarlos, de acuerdo con el procedimiento previsto en sus Estatutos, y someterlos de nuevo a la aprobación por el Gobierno de la Comunidad Autónoma.
  • 4. En las Universidades públicas, las resoluciones del Rector y los acuerdos del Consejo Social, del Consejo de Gobierno y del Claustro Universitario, agotan la vía administrativa y serán impugnables directamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa, de acuerdo con lo establecido en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Recursos humanos

Muy interesante, a los efectos de la presente entrada, resulta también el artículo 73 de la misma Ley Orgánica 6/2001 (El personal de administración y servicios) que, después de catalogar al personal de administración y servicios de las Universidades como el que está formado por personal funcionario de las escalas de las propias Universidades, y el personal laboral contratado por la propia Universidad (así como por personal funcionario perteneciente a los cuerpos y escalas de otras Administraciones públicas), atribuye funcionalmente a este personal de administración y servicios la gestión técnica, económica y administrativa, así como el apoyo, asesoramiento y asistencia en el desarrollo de las funciones de la universidad. Y le atribuye literalmente, y esta es la parte relevante, las tareas que nosotros podríamos relacionar con la administración y el procedimiento electrónicos:

“Corresponde al personal de administración y servicios de las universidades públicas el apoyo, asistencia y asesoramiento a las autoridades académicas, el ejercicio de la gestión y administración, particularmente en las áreas de recursos humanos, organización administrativa, asuntos económicos, informática, archivos, bibliotecas, información, servicios generales, servicios científico-técnicos, así como el soporte a la investigación y la transferencia de tecnología y a cualesquiera otros procesos de gestión administrativa y de soporte que se determine necesario para la universidad en el cumplimiento de sus objetivos“.

Ni que decir tiene que uno de los principales objetivos de la Universidad, hablando de gestión administrativa, debería ser la mejora de los procesos y la modernización en general de la organización y funcionamiento del aparato burocrático. En consecuencia, ni que decir tiene que el personal de administración debe formarse en procedimiento electrónico para el mejor desempeño de sus funciones de gestión y administración en las áreas de recursos humanos, organización administrativa, asuntos económicos, informática, archivos, bibliotecas, información, y servicios generales. Es decir, en todas.

Y para la gestión del cambio, cada Universidad deberá encontrar dentro de su estructura las personas o unidades encargadas de impulsarlo.

¿Cómo se puede defender que las Universidades no deben ser “electrónicas”?

La aludida remisión legal, incluso desde la supletoriedad, da mucho juego. En primer lugar porque la regulación en la normativa propia de las cuestiones procedimentales es mínima, y por tanto el efecto de reenvío muy amplio. Además, las Universidades Públicas:

  • Son, per natura, entidades públicas cuyo perfil de usuario es joven y poco dado a la burocracia. El universitario, incluso olvidando la edad, se caracteriza por realizar todos sus trámites, privados y si es posible administrativos, de forma on line. Con este perfil tan digital de “cliente”, ¿cómo no va a ser electrónica y transparente la Universidad? Precisamente la sede electrónica y el portal de transparencia de las Universidades deberían ser ejemplares.
  • Son los foros del saber y la ciencia, en sentido amplio. En las Universidades se enseñan las distintas ramas del saber desde la verdad académica y, en teoría, desde la más estricta actualización. Del mismo modo que el Catedrático/a de astrofísica no puede explicar a sus alumnos de 2019 que la Tierra es plana (unos 600 años antes lo podría haber hecho sin problema), el de Derecho administrativo debería explicar que el procedimiento es electrónico y se compone de trámites y documentos electrónicos firmados electrónicamente. Sería una tremenda ironía que las oficinas de la misma Santa casa donde se ejerce correctamente esta docencia basaran sus trámites en papeles, carpetas y sellos.
  • Son Administraciones Públicas. Esto es, por así decirlo, entidades del sector público “de primer nivel”. Como explicó J.R. Chaves en su blog, haciéndose eco de un informe del abogacía del Estado: “Las Universidades son administraciones públicas, abogacía del Estado dixit”. Dicho informe concluye: “Primera.- Pese al tenor literal de lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y en el artículo 2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, las Universidades Públicas mantienen su condición de Administraciones Públicas por las consideraciones que se contienen en el fundamento jurídico II de este informe. Segunda.- Los interesados pueden presentar documentos dirigidos a Administraciones Públicas en cualquiera de los registros que establece el artículo 16.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y, por tanto, en los registros de las Delegaciones del Gobierno”. A mayor abundamiento, la STS 2487/2019 (de 10 de julio) nos recuerda que “si bien la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, no las caracterizan formalmente como Administración Pública, es indudable que la actuación de las universidades públicas está en su conjunto sujeta al régimen jurídico público del que aquí hemos ofrecido sólo algunos ejemplos”. En consecuencia, “No apreciamos razones para entender que las leyes 39/2015 y 40/2015 hayan pretendido modificar ese estado de cosas pues nada permite pensar que con la redacción y ordenación sistemática de los distintos apartados No apreciamos razones para entender que las leyes 39/2015 y 40/2015 hayan pretendido modificar ese estado de cosas pues nada permite pensar que con la redacción y ordenación sistemática de los distintos apartados del artículo 2 de las citadas leyes 39/2015 y 40/2015 el legislador haya querido excluir a las universidades públicas de la exención contenida en el artículo 12 de la Ley 52/1997.”

Transparencia

También nos preguntábamos si se aplica a las Universidades la legislación sobre transparencia, y aunque es evidente que no podría ser de otra manera, lo cierto es que la Ley estatal (Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno) guarda un silencio que en nuestra opinión no influye para nada en el debate de si es de aplicación total esta Ley, porque vistos sus art. 2 y 3 (ámbito subjetivo de aplicación) resulta prácticamente imposible defender que la Ley de transparencia, nada menos que el paradigma del buen gobierno, es aplicable a todo tipo de instituciones públicas, semipúblicas e incluso pseudopúblicas (AAPP, la Casa del Rey, sociedades de capital mixto, partidos políticos, fundaciones…) pero NO a las Universidades, las cuales en todo caso son “corporaciones de Derecho Público” (sí mencionadas expresamente en el art. 2). Debemos entender de una vez qué es eso del “sector público”, y por qué el antiguo Derecho Administrativo es ahora Derecho Público. Por tanto la Ley de transparencia se aplica a las Universidades, tanto en su parte de publicidad activa como por lo que respecta al derecho de acceso a la información, por otra parte recogido en la Ley de procedimiento como un derecho de las personas.

Sí hay no obstante una referencia expresa en algunas leyes autonómicas, como por ejemplo en la ley catalana (Ley 19/2014, de 29 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno), cuyo Artículo 3 (Ámbito de aplicación), se extiende “a las universidades públicas de Cataluña y los entes que dependen de ellas o están vinculados o participados, incluidas las sociedades mercantiles, fundaciones y otros entes instrumentales”.

Contratación pública

En este apartado apuntaremos dos simples datos. El primero, más que conocido, es el reconocimiento de las Universidades Públicas como entidades del sector público pertenecientes al primer nivel de aplicación de la LCSP (AAPP, aplicación plena), con lo cual qué duda cabe que la obligatoriedad de la contratación electrónica recae con toda su fuerza sobre las Universidades Públicas españolas. En efecto:

  • “A los efectos de esta Ley, se considera que forman parte del sector público las siguientes entidades: (…) Los Organismos Autónomos, las Universidades Públicas y las autoridades administrativas independientes” (art. 3.1.c LCSP).
  • “Dentro del sector público, y a los efectos de esta Ley, tendrán la consideración de Administraciones Públicas las siguientes entidades: a) Las mencionadas en las letras a), b), c), y l) del apartado primero del presente artículo (art. 3.2.a) LCSP).

El segundo, de mucho menos calado pero sin duda muy interesante (y no necesariamente “para bien”), es la novedad introducida hace unos meses por el Real Decreto-ley 3/2019, de 8 de febrero, de medidas urgentes en el ámbito de la Ciencia, la Tecnología, la Innovación y la UniversidadSu Disposición final segunda modifica la disposición adicional quincuagésima cuarta de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, que queda redactada de la manera siguiente:

«Disposición adicional quincuagésima cuarta Régimen aplicable a los contratos celebrados por los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación

Atendiendo a la singular naturaleza de su actividad, como excepción al límite previsto en el artículo 118 de esta Ley, tendrán en todo caso la consideración de contratos menores los contratos de suministro o de servicios de valor estimado inferior o igual a 50.000 euros que se celebren por los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación, siempre que no vayan destinados a servicios generales y de infraestructura del órgano de contratación.

A estos efectos, se entienden comprendidos entre los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación, en los términos establecidos en la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, las Universidades públicas, los organismos públicos de investigación, fundaciones, consorcios y demás agentes de ejecución de la Administración General del Estado, los organismos y entidades de investigación similares a los anteriores dependientes de otras Administraciones Públicas, las Fundaciones de Investigación Biomédica, y los centros, instituciones y consorcios del Sistema Nacional de Salud.

En los contratos menores que se celebren por los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación, la tramitación del expediente exigirá la emisión de un informe del órgano de contratación justificando de manera motivada la necesidad del contrato y que no se está alterando su objeto con el fin de evitar la aplicación de los umbrales aplicables a los mismos.

Lo dispuesto en el párrafo anterior no será de aplicación en aquellos contratos cuyo pago se verifique a través del sistema de anticipos de caja fija u otro similar para realizar pagos menores, siempre y cuando el valor estimado del contrato no exceda de 5.000 euros.»

¿La Universidad Pública española ya está adaptada a la LPAC?

Pues como ocurre en el caso de las Administraciones Públicas territoriales, encontramos de todo, pero la respuesta a esta pregunta por desgracia no puede pasar de un triste “queda mucho por hacer”. Veamos el siguiente ejemplo:

Como ven esta convocatoria es toda una perla, casi un homenaje a los 80 (sugiero que la lean con música de Michael Jackson de fondo). Y por desgracia no es un caso aislado.

Por supuesto también hay casos positivos, como el de la Universidad de Almería, muy buen ejemplo de implantación de la administración electrónica (especialmente de la contratación electrónica), pero a nivel global no podemos hablar de “Universidades electrónicas” mientras lo que debería ser considerado normal sea realmente excepcional, y mientras un caso de mero cumplimiento sea considerado un caso de éxito.

Conclusión

En resumen, la autonomía universitaria es y debe ser compatible con la aplicación de la nueva legislación del sector público estatal (y europeo), por lo que, dicho de otra forma, las Universidades deben implantar, si es que aún no lo han hecho, el procedimiento electrónico, la ley de transparencia y la licitación electrónica. Y por el momento, salvo honrosas excepciones, esto no se ha hecho mayoritariamente:

© Todos los derechos reservados. Nosoloaytos. Web oficial de Víctor Almonacid Lamelas 2019. Aviso legal.

4 comentarios en “Aplicación de las distintas leyes del sector público a las Universidades (¿deben ser “electrónicas”?)

  1. Universidad de Salamanca, puntera en digitalización, según dicen sus responsables. Preinscripción on-line en grado con numerus clausus. Todo perfecto. Salen las notas. ¡Admitida! Ahora viene la sorpresa: matrícula OBLIGATORIAMENTE PRESENCIAL, rellenando (se supone que a mano) unos impresos en pdf que se encuentran en la web. Por supuesto, hay que aportar un montón de documentos y, como no, una … fotocopia del DNI. ¿A quién quieren engañar? ¿De verdad no se puede implantar un procedimiento electrónico para matricularse en una universidad en 2019? Gracias por el blog.

    • Muchas gracias a ti por tu aportación Alicia. Casos como estos hay que denunciarlos, y si viene el cambio porque sus responsables nos leen y sienten un mínimo de vergüenza, bienvenido sea.

  2. Hola Víctor.
    Muchísimas gracias por la mención de la UAL. Como siempre tienes una visión que es realmente enriquecedora y un criterio completamente fundado que sustancia tus argumentos constantemente.
    Un lujazo tenerte.
    Saludos

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