Articulación del art. 14 2 e) LPAC: ¿Reglamento, Instrucción o nada?

Hablamos de este artículo de la LPAC:

“En todo caso, estarán obligados a relacionarse a través de medios electrónicos con las Administraciones Públicas para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo, al menos, los siguientes sujetos: (…) e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público, en la forma en que se determine reglamentariamente por cada Administración.

Bien: ¿cómo se articula? ¿A través de un reglamento, de una simple instrucción o acaso no hay que hacer nada y simplemente pedir a los empleados públicos que, por favor, no tramiten a través de medios no electrónicos como sobres, carpetas, papel o pergaminos?

Ante todo decir que parte de la doctrina piensa, a nuestro modo de ver erróneamente, que no solo es necesario aprobar un Reglamento para determinar la forma en la que los empleados públicos se relacionarán electrónicamente, sino también (y ante todo), lo es para obligar a que lo hagan, yéndose más al 14.3 que al 14.2.e), y defendiendo que la LPAC no impone dicha obligación ex lege. Este interpretación pensamos que es errónea, no sólo por contradecir abiertamente la expresión “estarán obligados“, sino por conducir al absurdo de que el procedimiento es electrónico por el resto de la Ley pero los empleados públicos no están obligados a tramitarlo a través de esos medios, por lo que en realidad el cumplimiento de la Ley sería voluntario para la Administración. Recordemos que no solo estamos hablando de pedir un día de asuntos propios a través de una plataforma de RRHH, sino que estamos hablando de trabajar. La LPAC hay que cumplirla, y no hacerlo conlleva responsabilidad (responsabilidades en realidad, de distinto tipo).
firma de cervantes
Firma manuscrita del gran Cervantes, un genio. Hoy en día firmar de forma manuscrita en la tramitación administrativa no es algo genial en absoluto.

Dicho lo cual, una vez reconocida esta obligación legal que tenemos TODOS los empleados públicos de utilizar los medios electrónicos, al menos en el ejercicio de nuestras funciones, cabe determinar cómo se articula. Para empezar diremos que, incluso sin Reglamento y ni siquiera Instrucciones, la forma de utilizar los medios electrónicos será evidentemente aquella que permita realizar con éxito las distintas gestiones electrónicas (comunicaciones, publicaciones, envío de datos), y tramitar asimismo tramitar con éxito los expedientes de forma electrónica (en la línea ya expuesta), es decir, aquella que cumpla con la Ley de procedimiento y el resto del ordenamiento jurídico (ENS, ENI), y aquella que permita asegurar la funcionalidad del trámite (bajo los principios de legalidad, eficacia y eficiencia). El sentido común también es fuente del Derecho, sobre todo en el mundo de locos en el que vivimos hoy en día.

Los dos párrafos anteriores son importantes, porque es muy difícil argumentar que un empleado asume que tiene la obligación pero no la cumple porque no sabe cómo utilizar los medios electrónicos, salvo que sea público y notorio que su organización en modo alguno ha puesto a su disposición ningún tipo de medios y tampoco le ha ofrecido la posibilidad de formarse. Pero de lo contrario no hay excusa. Un ejemplo del mundo del deporte: es como si un futbolista profesional comprende (¡qué menos!) las reglas de su deporte, entre otras conducir y chutar el balón con el pie, pero argumenta que no sabe cómo hacerlo, y que de momento lo va a hacer con la mano, como en otros deportes, porque parece más fácil. Como mínimo sería poco ético seguir cobrando por jugar al fútbol después demostrar semejante desconocimiento de su profesión.

Bien. No obstante lo anterior, cierto es que por seguridad jurídica resulta interesante tenerlo mínimamente regulado. En este sentido, por supuesto, se puede hacer mediante Ordenanza. Por supuesto no será necesario tramitar y aprobar una Ordenaza exclusivamente para ello, y de hecho en la Ordenanza tipo reguladora del procedimiento administrativo común de la FEMP que un servidor coordinó y en parte redactó, lo regulamos en un solo artículo:

Artículo 103.Comunicaciones de los empleados públicos.
Los empleados públicos del Ayuntamiento/Diputación de X están obligados a utilizar los medios electrónicos de acuerdo con lo previsto en el artículo 14.2.e) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, tanto en la realización de trámites como en el ámbito de las comunicaciones internas o externas que formen parte de un procedimiento administrativo. En el ámbito de las comunicaciones de funcionamiento se preferirán los medios electrónicos y aquellos que
permitan la mejor constancia de la información, pudiendo articularse medios similares a los previstos para los miembros de la Corporación en el presente Título, todo ello de acuerdo, en su caso, con el Plan de Comunicación del/de la Ayuntamiento/Diputación de X.

Seguramente llama la atención la sencillez del artículo (que hoy en día es “derecho positivo” en muchos Ayuntamientos, por ejemplo el de Alzira evidentemente), pero es muy efectivo en tanto en cuanto reproduce, por si hubiera dudas, la obligación de utilizar los medios electrónicos, y añade que se hará en la realización de trámites y en las comunicaciones (electrónicas) internas o externas… Y poco más, porque regular la forma exacta de cómo hacerlo es poco menos que ridículo, porque habría que redactar un inciso del tipo “aprieta el botón”. Creo que me explico…. Obviamente, volvemos a insistir, sí será necesaria la debida formación de los empleados públicos, pero eso se explica en cuatro clases prácticas (y sobre todo “trasteando), no en una Ordenanza.

Este sería pues otro argumento, precisamente, para defender la no necesidad de una Ordenanza, porque nos llevaría a otro absurdo defender la necesidad inopinable de tramitar todo el procedimiento legalmente establecido para la aprobación de Reglamentos y Ordenanzas locales (con sus consultas públicas, debate político, Pleno, etc…) para regular una cuestión que como bien has visto la solventamos en un artículo. Como le dije antes a alguien: sería matar moscas a cañonazos.

Bien, ahora vamos con las Instrucciones. La posibilidad de dictar esto tipo de normas cuasi reglamentarias que la doctrina llama “soft law” (Derecho blando), se recoge en varios preceptos de nuestro ordenamiento jurídico, por ejemplo en el art. 6 de la Ley 40/2015:

Artículo 6. Instrucciones y órdenes de servicio. 1. Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y órdenes de servicio.

Esta potestad atribuida a los órganos administrativos, en la administración local se corresponde naturalmente con las competencias de Alcaldía, por ser “órgano” y por ser el superior jerárquico de los empleados públicos. El Alcade podrá emitir, por tanto, Instrucciones en tal sentido, unas instrucciones que, norma o no, son algo muy interno que no tiene sentido abrir al régimen de publicidad, consultas y trámites de las Ordenanzas y Reglamentos. Además, podría aprovecharse su aprobación para desarrollar un poco más la forma y sobre todo el alcance de la utilización de los medios electrónicos, hablando por ejemplo de digitalización, de firma electrónica o de trámites de funcionarios habilitados.

En este último sentido se relaciona con las NTI (normas técnicas de interoperabilidad), una cuestión que por cierto también regulamos en la citada Ordenanza tipo, redactando esta parte Nacho Alamillo y un servidor, derivando una serie de cuestiones a la competencia del Alcalde:

Artículo 92. Habilitación competencial.
1. La presente Ordenanza habilita a la Alcaldía/Presidencia para aprobar cuantas disposiciones de desarrollo sean precisas para su mejor aplicación.
2. De forma concreta, le corresponde a la Alcaldía/Presidencia la aprobación de los documentos derivados del Real Decreto 3/2010, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad, y del Real Decreto 4/2010, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad, equivalentes a las Normas Técnicas de Interoperabilidad (NTI) de la Administración General del Estado, y en particular los siguientes:
• Documento de política de seguridad de la información (artículo 11 RD 3/2010).
• Documento de política de identificación y firma electrónica (artículo 18 RD 4/2010).
• Documento de política de gestión documental y archivo electrónico (artículo 21 RD 4/2010).
• Documento de protocolos/procedimientos de digitalización.
• Documento de protocolos/procedimientos del ciclo de vida de documentos y expedientes electrónicos.
• Documento de política de sellado de tiempo.
• Cualquier otro que se estime necesario para la mejor cobertura legal del desarrollo del procedimiento electrónico local.

Obsérvese la cláusula residual referida en último lugar (“Cualquier otro que se estime necesario para la mejor cobertura legal del desarrollo del procedimiento electrónico local”), aunque realmente en todos los demás ya se determinan aspectos relacionados con la forma en la que los empleados públicos se relacionarán (trabajarán) electrónicamente.

En definitiva, este tipo de documentos, políticas, e instrucciones que de alguna forma desarrollan cuestiones muy específicas de la administración electrónica “propia” de cada entidad local, se pueden aprobar por parte del Alcalde, órgano mucho más ágil que el Pleno, siendo así posible desarrollar el 14.2.e) (y muchos otros aspectos derivados del ENS y el ENI) mediante este tipo de Instrucciones. Aunque no sean “Reglamentos”.

Caso cerrado.
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2 Comentarios Agrega el tuyo

  1. Antonio Ager dice:

    Reblogueó esto en IUSLEXBLOG. y comentado:
    La ley no obliga a hacer algo, pero si la norma que la desarrollase …

  2. Adalbert dice:

    Instrucciones administrativas y Soft Law son cosas que nada tienen que ver. Las primeras son órdenes jerárquicas que obligan a sus destinatarios por su posición en la organización administrativa, y de ahí su carácter vinculante. Soft Law es un concepto muy distinto, referido a principios, recomendaciones o declaraciones de vocación general, en principio no vinculantes pero con un cierto valor interpretativo o “prenormativo”.

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