I.N.F.O.C.A.L.D.E.R.O.

Hoy impartimos la charla “Administración electrónica, prórroga y penaltis: ¿qué tiene que pasar entre octubre de 2018 y octubre de 2020?”, dentro de las VIII Jornadas de Informática de la Administración Local de la Provincia de Alicante (INFOCALDERO) celebradas en El Campello, y lo hacemos defendiendo el siguiente acrónimo (precisamente I.N.F.O.C.A.L.D.E.R.O., que nos hizo gracia la palabra):

INFORMÁTICA. “I” de Informática. También podría ser “I” de INFOCALDERO, palabra que nos encanta porque parece una mezcla entre un programa de la NASA y una película de Torrente. Después hablaremos de los cambios organizativos, que son imprescindibles, pero ya que este es un foro de técnicos informáticos empezaremos por vuestro departamento. Ni que decir tiene que la administración electrónica es cosa de todos (un proyecto transversal), no exclusivamente de “informática”, pero evidentemente el departamento TIC tiene una importancia capital en este proceso de transformación digital. Si no está suficientemente dotado hay muchas posibilidades de fracaso.

NTI. De acuerdo con la normativa sobre régimen local, corresponde al Pleno la aprobación de la los Reglamentos y Ordenanzas sobre procedimiento (muy necesarios para adaptar la normativa estatal, siempre genérica, a las características propias de nuestra Entidad), así como sus modificaciones, y así como de todos los instrumentos normativos y de planificación estratégica en materia de administración electrónica, incluido ese Plan de Adecuación al ENS que nunca hicimos (salvo honrosas excepciones).

ens

Pero en aras del principio de eficiencia, correspondería al Alcalde/Presidente el resto de competencias en materia de administración electrónica. De forma concreta, entendemos que le corresponde a la Alcaldía la aprobación de los documentos derivados del Real Decreto 3/2010, por el que se regula el Esquema Nacional de Seguridad, y del Real Decreto 4/2010, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad, equivalentes a las Normas Técnicas de Interoperabilidad (NTI) de la Administración General del Estado, y en particular los siguientes:

FORMACIÓN. Es imprescindible para desarrollar esas nuevas aptitudes que forman parte de la misma esencia de la administración electrónica. Por lo tanto no puede ser más importante la formación. Pero hay una palabra aún mejor para esto: aprendizaje. Necesitamos perfiles completos, renacentistas, que sean especialistas en algo y entendidos prácticamente en todo. Pero para conseguir perfiles distintos, debemos formarnos de manera distinta (comunidades de aprendizaje, mentoring, talleres ultra prácticos) y en materias, por así llamarlas, distintas (gestión del cambio, liderazgo, inteligencia emocional, inteligencia relacional, escucha activa…)

ORGANIZACIÓN. O mejor: re-organización. No nos vale el organigrama actual. Del mismo modo que las leyes o la tecnología se quedan obsoletos, la estructura organizativa de la Administración también lo hace. Algunos cambios vienen obligados por la Ley, como las Oficinas de Asistencia en Materia de Registros, otros derivan más bien del sentido común: la aludida ampliación de los departamentos TIC o la reinvención de los perfiles “automatizables”, como los ordenanzas o los auxiliares administrativos. En relación a ello, debemos hacer una reflexión sobre los perfiles presentes y sobre todo futuros que requiere el empleo público, y por extensión el servicio público. Porque no solo estamos casi en 2019, sino que el tiempo sigue pasando (TIC, TAC…). Precisamente los perfiles TIC van a más. Perfiles TAC (o TAG) se mantienen siempre que se adapten. Auxiliares y Ordenanzas van a claramente a menos, por la automatización de los procesos, lo cual no significa que las personas que actualmente ocupan esos puestos no puedan reconvertirse o, aún mejor, promocionar. Por último, los perfiles TTPS, aunque resisten, acabarán desapareciendo por completo, porque no tienen cabida en la Administración.

CAMBIO. La transformación digital provoca una transformación de todo lo demás. Nos pide a gritos poner un poco de orden en el caos, lavar la cara a los procesos, dotar todo lo que hacemos de sentido, de eficiencia, de transparencia, de valor público. Nos lleva a la estrategia, al ciudadano, a la gestión inteligente. Nos conduce a trabajar mejor en definitiva, a abandonar el método ASM (palabra acuñada por Magda Lorente) y a trabajar de manera coordinada dentro de la coherencia de los objetivos estratégicos. El cambio se debe gestionar. Y se gestiona con liderazgo. El liderazgo es inherente al cambio. No se puede liderar el statu quo. En el estatismo no hay líderes, hay jefes que mantienen todos los cabos atados. Pero hay que desatarlos, incluso romperlos. Esto hay que impulsarlo, porque los procesos no se implantan solos, y mucho menos los procesos complejos. Puede pertenecer usted a un pequeño Ayuntamiento, pero la gestión del cambio es algo que ni la Diputación ni nadie va a hacer por usted. Es un proceso totalmente interno. La clave es entender los aspectos psicológicos de estos procesos, en los que la propia organización a nivel colectivo y las personas que la componen a nivel individual pasan por una evolución que puede ser más o menos rápida, pero que es humanamente inevitable (ver “Evolución de la administración electrónica (2000-2018): las cinco etapas del duelo”).

ARCHIVO. Es una de las piedras angulares tanto de la administración electrónica como de la transparencia. Respecto de la primera: “cada Administración deberá mantener un archivo electrónico único de los documentos electrónicos que correspondan a procedimientos finalizados, en los términos establecidos en la normativa reguladora aplicable” (art. 17.1 LPA). Respecto de la segunda: ¿En qué beneficia el Archivo electrónico para el mejor cumplimiento de la Ley de transparencia? “La constancia de documentos y actuaciones en un archivo electrónico facilita el cumplimiento de las obligaciones de transparencia, pues permite ofrecer información puntual, ágil y actualizada a los interesados” (Exposición de Motivos LPAC). Además, “quienes de conformidad con el artículo 3, tienen capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, son titulares, en sus relaciones con ellas, de los siguientes derechos… d) Al acceso a la información pública, archivos y registros, de acuerdo con lo previsto en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y el resto del Ordenamiento Jurídico” (art. 13 LPA). Para ampliar este apartado véase “El archivo electrónico en la Ley de procedimiento (10 preguntas y respuestas)”.

LEGISLACIÓN. No cabe duda de que hay sobrada cobertura jurídica para la administración electrónica (ver “Toda la normativa en materia de administración electrónica”). De entre toda esta legislación, no solo existen normas que permiten implantar la administración electrónica (esta era la situación de la década pasada) sino que además imponen dicha implantación. A nuestro juicio las 4 normas clave son: Ley de transparencia (siempre ponderada por la protección de datos), Ley de procedimiento, Ley de régimen jurídico y Ley de contratos. Veamos el siguiente “rombo normativo”:

rombo-normativo

A nivel legal, la administración electrónica consiste en aplicar este rombo. Quizá la verdadera problemática no deriva de la cobertura jurídica, que la encontramos sobradamente, sino de la seguridad jurídica. Este tipo de seguridad forma parte de un aspecto más amplio como es el Esquema Nacional de Seguridad (en relación con la interoperabilidad, la seguridad, la ciberseguridad, la protección de datos, etc…).

D.F.7ª. Un buen día, viernes 31 de agosto, ya sé que parece un chiste, alguien da forma legal a la realidad de facto de que un mes después (el 2 de octubre) NO LLEGÁBAMOS. Y el problema se resolvió, como el que no quiere la cosa, con una prórroga:

«Disposición final séptima. Entrada en vigor.
La presente Ley entrará en vigor al año de su publicación en el “Boletín Oficial del Estado”.
No obstante, las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico producirán efectos a partir del día 2 de octubre de 2020.»

Supongo lo que va a ocurrir ahora es que algunos se podrán las pilas de verdad (más vale tarde que nunca) porque empezaron tarde y ciertamente no les dio tiempo; o porque interpretan que el nuevo plazo se les ha concedido para evitar las duras consecuencias que prevé la LPAC para el procedimiento (nulidad) y para los funcionarios (responsabilidad) en caso de incumplimiento. Otros, y ojalá me equivoque, van a seguir sin mover un dedo, pensando que en 2020, quizá, se concederá otra prórroga. O no, pero incumplirán una vez más y no pasará nada, como las otras veces, como siempre:

Por otra parte este es un plazo, no nos engañemos, que el Estado se concede a sí mismo (falta planificarlo bien todo de una vez y falta bastante para el arranque definitivo de todas estas herramientas y plataformas, incluidas las relacionadas con los asuntos de la D.F.7ª: Registro Electrónico Único, Apodera, Habilita, Archive). Y es que es mucho más fácil regular que instrumentar y coordinar la implantación en miles de AAPP. Esto hay que reconocerlo, se han encontrado con una situación de facto nada fácil, pero no compartimos ni el fondo ni las formas que se han empleado en esto de la prórroga. Otros sí han hecho los deberes. Para muchos era imposible implantar la administración electrónica dentro de plazo. Para otros no. Parafraseando a Jean Cocteau, los que no sabíamos que era imposible lo hemos hecho. Aprovecho para aplaudir el generoso esfuerzo de los impulsores de estos procesos de transformación en los Ayuntamientos, quienes con pocos medios, mucha imaginación y ningún reconocimiento han peleado contra viento y marea. Y contra unos resistentes al cambio que, con esta prórroga, se van a sentir reforzados. Y es que este aplazamiento destroza la estrategia de muchos valientes esforzados impulsores del cambio. Hablo de cosas que no se ven desde Madrid. Sin embargo, cuando una mariposa mueve las alas en Madrid un vendaval se desata en muchos Ayuntamientos perdidos por la periferia.

Patada, pues, hacia adelante. Y es que es muy improbable que quien no ha hecho nada entre 2007 (año de la ninguneada Ley 11/2007) y 2018 lo haga todo entre 2018 y 2020, y eso que este nuevo bienio puede ser en verdad un alivio para quienes estaban “en ello” y se sentían apurados por el plazo. Pero los problemas que siguen habiendo son dos:

  • Se lanza un mensaje alto y claro de que se incumple (o se va a incumplir) y aquí no pasa nada. Este es un tema más psicológico que jurídico.
  • No se puede demorar la vigencia de lo que ya está en vigor: no se puede prorrogar un plazo que ya está en vigor (desde 2 de octubre de 2016). El Estado ha tirado mano del único plazo, no vencido, que le quedaba. Si todo esto hubiera pasado en agosto de 2016 seguro que habría demorado el plazo general de entrada en vigor de la Ley. Pero lo que se dejaba a octubre del 2018, y a ahora a 2020, se refiere al despliegue de efectos de determinadas previsiones sobre archivo, registro de apoderamientos, punto único, y registro, aunque evidentemente el registro electrónico también estaba en vigor, junto con la sede electrónica NECESARIA para hacer efectivo el derecho (a veces obligación) de relacionarse con la administración en forma electrónica. A parte de que la licitación electrónica es obligatoria por Directiva (incluso aunque modificaran también la LCSP). Se abre la veda de la judicialización de las relaciones usuario-administración.

ENS. Como estamos viendo, la seguridad jurídica y la informática se encuentran íntimamente relacionadas; y de forma obligatoria, cada Ayuntamiento debe adoptar las medidas oportunas para su adecuación a las normas del ENS, del ENI, del Reglamento Europeo de Protección de Datos (véase “Ya es 25 de mayo: las 25 tareas que debe realizar un Ayuntamiento para cumplir el #RGPD”), y sobre la Ciberseguridad. Dichas medidas deben no obstante coordinarse en un contexto superior, el del Centro Criptológico Nacional (CCN). En este apartado vamos a introducir la referencia a la nueva LOPD, a punto de ser publicada. En realidad nos tendría que preocupar más el ENS (aunque solo sea un Reglamento) que la LOPD (toda una Ley Orgánica): si una Administración cumple totalmente con el Esquema Nacional de Seguridad también cumplirá la normativa sobre protección de datos, porque esta se encuentra incluida en aquel. Se trata de una inclusión material, no formal. Por otra parte la protección de datos siempre se ha visto, e incluso se ha utilizado, como la contrapartida de la transparencia. Pero este aparente conflicto es más sencillo de resolver de lo que parece si simplemente aplicamos el ordenamiento jurídico de forma coordinada (ver “LOPD y transparencia: dos caras de la misma moneda”).

REGLAMENTO. Esta es otra norma que está a punto de ser aprobada. Supondrá la apuesta definitiva por las herramientas del Estado del CSAD – CTT (con especial referencia a PUN y cl@ave), pero sobre todo la consolidación de una de las claves conceptuales de la administración electrónica: la actuación administrativa automatizada. En efecto, no puede ser más claro el art. 9 del borrador de Reglamento de desarrollo de las leyes de procedimento y régimen jurídico -Texto del proyecto Abre nueva ventana(PDF, aprox. 370 KB); MAINAbre nueva ventana (PDF, aprox.968 KB)-, en el sentido de que, como apuntábamos, hay que automatizar todo lo que se pueda automatizar:

6FF1A408-60BA-4300-806B-D661280E015D

El orden, como vemos, está claro:

1.- Si se puede automatizar una actuación administrativa, automatícese. Este es el escenario ideal para la consecución de la eficiencia, ya que ponemos a la AAA a trabajar sola, sin intervención humana. Por ejemplo: los certificados de empadronamiento los “firma” un sello de órgano y se expiden automáticamente.

2.- Si no conseguimos automatizar, interviene un empleado público porque la actuación o trámite no deja otra opción. Pero aún así se debe tender a la tramitación colectiva o acumulada de expedientes en los que hemos podido identificar elementos comunes o troncales.

3.- Siendo imposible todo lo anterior, la tramitación será humana e individual. Es, en puridad, lo menos eficiente, pero si conseguimos reducir el porcentaje de esta tercera opción por debajo del 5%, teniendo en cuenta que partimos del 100%, el impacto de eficiencia continúa siendo brutal.

La automatización es por tanto la tendencia imparable, la nueva manera de funcionar, y como vemos el futuro “Reglamento de Administración electrónica” (así se le llama ya), aboga de forma meridiana por la gestión automatizada. El pasado día 21 de noviembre se constituyó la Comisión Técnica de las Administraciones Electrónicas de la Comunitat Valenciana, fundamentalmente para coordinar y ayudar a la implantación de las Leyes 39 y 40 ya desde el enfoque del nuevo Reglamento (adjuntamos el Acta de la primera reunión). Esperamos vuestras aportaciones.

OTRAS. Como nos descuidemos en la implantación del procedimiento (y del documento, y del archivo) electrónico, va a venir blockchain y se va a implantar solo. Tenemos que hacer frente al reto de la Inteligencia Artificial, que no es más que ese concepto amplio en el que entraría la aludida automatización, junto con los bots, los robots y el propio blockchain. En el proceso tendremos que entender de una vez la gestión de los datos, que en el futuro será más importante que la de los documentos. Vivimos en un país en el que se habla mucho de transparencia, pero luego se publican los documentos, no los datos. Esto puede deberse a dos motivos: no se entiende en qué consiste realmente esto de la transparencia (ni el Open Data, ni la reutilización de los datos, ni la gestión de los mismos, ni la Smart City), o se entiende pero no interesa. Ninguna de las dos es viable. En cuanto a los servicios Smart, aún se percibe como algo de CiFi cuando en realidad son más viejos que la tos. No hablamos de ese primer dron, que era la zapatilla de nuestra madre, sino del planteamiento, increíblemente simple, de que los Ayuntamientos deben prestar por Ley una serie de servicios públicos: alumbrado, alcantarillado, recogida de basura… Hoy estos servicios deben incorporar tecnología, básicamente sensores colocados en las infraestructuras públicas que precisamente recogen datos que son procesados en plataformas que nos permiten realizar análisis y tomar decisiones para la mejora de estos servicios. Quiten las referencias a la tecnología y tendrán la Ley de Bases del Régimen Local de 1985. Nada (tan) nuevo bajo el sol.

Y hasta aquí la charla…

Hemos hablado de la prórroga, pero ya estamos en los penaltis. Algunos se sienten muy cómodos de porteros pero ¿saben qué? Este penalti hay que tirarlo. Y claro, el que lo tira lo puede fallar.

Muchas gracias.

NOTA. Aquí puede acceder a la liviana presentación que utilizamos para ilustrar la charla (“Administración electrónica, prórroga y penaltis”).

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