La automatización de los procesos burocráticos en las AAPP

A estas alturas ya hemos definido Administración electrónica de muchas maneras, todas ciertas. Siempre nos han gustado más aquellas que tienen más que ver con las personas (ya saben: cambios organizativos, nuevas aptitudes…) que con la tecnología. Sin abandonar esa idea, hoy podemos aportar una nueva definición: Administración electrónica es automatización. Administración electrónica es, también, eficiencia.

Y es que es imposible implantar nada que se parezca a la Administración electrónica (nos sigue gustando más que “Administración digital”) en general, y al procedimiento electrónico (se supone que comprendido en el anterior) en particular, sin darle un buen lavado de cara a nuestra manera de funcionar. El funcionamiento, por otra parte, está íntimamente ligado a la organización, y por eso las leyes de Derecho Administrativo (hoy Derecho público) siempre han hablado de principios de organización y funcionamiento de las AAPP. Y es ahí donde se hablaba de eficacia en los 80, de eficiencia en los 90, y de simplicidad, agilidad y buena fe en la actualidad.

Implante pues usted, responsable público, la administración electrónica, y no “un quiero y no puedo” que se le parece. O implante lo que quiera, de verdad, siempre que sirva para mejorar los procesos administrativos y por ende el servicio público. Y los procesos administrativos solo se pueden mejorar, en esencia, de una manera: simplificando allí donde se pueda simplificar, y automatizando allí donde se pueda automatizar.

Según la LRJ (art. 41), se entiende por actuación administrativa automatizada, cualquier acto o actuación realizada íntegramente a través de medios electrónicos por una Administración Pública en el marco de un procedimiento administrativo y en la que no haya intervenido de forma directa un empleado público. En caso de actuación administrativa automatizada deberá establecerse previamente el órgano u órganos competentes, según los casos, para la definición de las especificaciones, programación, mantenimiento, supervisión y control de calidad y, en su caso, auditoría del sistema de información y de su código fuente. Asimismo, se indicará el órgano que debe ser considerado responsable a efectos de impugnación. Esto mismo decía el art. 39 de la LAESP, por lo que hablamos de una norma que en realidad está en vigor desde 2007. Qué duda cabe, por cierto, que el Secretario de Ayuntamiento lleva más de 200 años siendo fedatario público, pero que desde hace unos años comparte esta función con la AAA.

Y no puede ser más claro el art. 9 del borrador de Reglamento de desarrollo de las leyes de procedimento y régimen jurídico -Texto del proyecto Abre nueva ventana(PDF, aprox. 370 KB); MAINAbre nueva ventana (PDF, aprox.968 KB)-, en el sentido de que, como apuntábamos, hay que automatizar todo lo que se pueda automatizar:

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El orden, como vemos está claro:

1.- Si se puede automatizar una actuación administrativa, automatícese. Este es el escenario ideal para la consecución de la eficiencia, ya que ponemos a la AAA a trabajar sola, sin intervención humana. Por ejemplo: los certificados de empadronamiento los “firma” un sello de órgano y se expiden automáticamente.

2.- Si no conseguimos automatizar, interviene un empleado público porque la actuación o trámite no deja otra opción. Pero aún así se debe tender a la tramitación colectiva o acumulada de expedientes en los que hemos podido identificar elemenos comunes o troncales.

3.- Siendo imposible todo lo anterior, la tramitación será humana e individual. Es, en puridad, lo menos eficiente, pero si conseguimos reducir el porcentaje de esta tercera opción por debajo del 5%, teniendo en cuenta que partimos del 100%, el impacto de eficiencia continúa siendo brutal.

La automatización es por tanto la tendencia imparable, la nueva manera de funcionar, y como vemos el futuro “Reglamento de Administración electrónica” (así se le llama ya), aboga de forma meridiana por la gestión automatizada.

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R2-D2 y C-3PO

Aquí había un problema, al menos en la Administración Local. Ocurría, en efecto, que la asociación de la AAA con un órgano (sello de órgano) presentaba problemas en los Ayuntamientos, ya que es muy probable que el legislador de la LAESP (ya saben, la Ley 11/2007, la primera que reguló estas cosas), tuviese únicamente en cuenta el art. 5.2 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, que define a los órganos administrativos en los siguientes términos: «tendrán la consideración de órganos las unidades administrativas a las que se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo». Sin embargo, en la administración local, el fedatario -Secretario o Secretario-Interventor- es un funcionario, y no un órgano (salvo excepciones en municipios de gran población), y aunque detenta la fe pública la comparte con un sello de órgano que no puede estar asociado a ningún órgano (¿y en su caso a cuál?: ¿al Alcalde? ¿al Pleno? ¿a la Junta de Gobierno Local?). A mayor abundamiento, el Reglamento del ENS (Real Decreto 3/2010 de 8 de Enero, modificado por R.D. 951/2015, de 23 de octubre), dispone en su artículo 11 que “Todos los órganos superiores de las Administraciones públicas deberán disponer formalmente de su política de seguridad que articule la gestión continuada de la seguridad, que será aprobada por el titular del órgano superior correspondiente”. A estos efectos, prosigue el artículo 11, se considerarán órganos superiores, los responsables directos de la ejecución de la acción del gobierno local, en un sector de actividad específico, de acuerdo con lo establecido en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local.

Este era el escenario en el que hicimos la gestión tendente a corregir la disfunción explicada, de modo que ya el borrador del ahora vigente Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional (FHN) recogía, desde hace años, la siguiente disposición a propuesta de COSITAL Valencia:

“Disposición Adicional Novena (en la norma vigente es la Octava). Ejercicio electrónico de las funciones reservadas:

A los efectos del ejercicio en soporte electrónico de las funciones reservadas a los funcionarios regulados en el presente Real Decreto, los puestos a ellos reservados tendrán la consideración de órganos, sin perjuicio de lo dispuesto en el Título X de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local”.

Y con ello conseguimos que los FHN fuéramos un órgano al que vincular un sello de órgano (actuación administrativa automatizada, AAA). Esto es muy bueno, y “salva” la fe pública, al menos de momento, porque llegará, más pronto que tarde, el blockchain.

Pero los certificados electrónicos no son la única herramienta para automatizar el trabajo. En “Tres estrategias para automatizar el trabajo”, de  se nos recuerda que “La forma más simple y desarrollada es la robotización de procesos. Puede utilizarse para automatizar tareas rutinarias de gran volumen y poca complejidad. Resulta especialmente eficaz para automatizar las llamadas tareas “de silla giratoria”, en las que se transfieren datos desde un sistema de software hasta otro. Este trabajo lo realizan tradicionalmente humanos. Un ejemplo es procesar según determinadas reglas datos extraídos de correos electrónicos y hojas de cálculo e introducir los resultados en otros sistemas como los de planificación de recursos empresariales (ERP, por sus siglas en inglés) o administración de la relación con los clientes (CRM, por sus siglas en inglés). Crear una plantilla virtual de software robótico puede ayudar a las empresas a optimizar los procesos operativos además de mejorar la calidad y la rentabilidad de sus servicios. No obstante, la mayor parte del entusiasmo actual en torno a la automatización del trabajo surge de los sistemas que pueden reemplazar a los humanos en tareas no rutinarias, complejas y creativas: sistemas capaces de automatizar la cognición humana. Los progresos del aprendizaje de máquinas, impulsados por una computación escalable en la nube y una inversión excepcional en talento humano de las grandes compañías tecnológicas, están generando ordenadores capaces de reconocer patrones y extraer conclusiones del big data de una manera sorprendentemente humana”. El citado estudio incorpora el siguiente cuadro:

Tecnologías de automatización adecuadas para cada tipo de empresa | Harvard Business Review en español

Como vemos, la automatización mecánica (o robótica) de los procesos tiene un coste bajo y un alto retorno de la inversión, y es sin duda el método aplicable a los procesos rutinarios y de baja complejidad, que son la inmensa mayoría en la Administración. Esto no quiere decir que descartemos las otras técnicas, como el machine learning o la robótica de servicio (algo que nos recuerda mucho a los robots ayudantes tipo R2-D2 y C-3PO).

Quede claro que en la presente entrada no estamos descubriendo, para nada, la rueda. Acaso sí convenga verbalizar lo que es obvio. Existe la actuación administrativa automatizada, ya desde hace años, aplicada al procedimiento administrativo. En la ley desde hace más de una década (en la citada LAESP). Los certificados tipo “sello” existen desde hace muchos años también. A los procedimientos, de manera dispar según de qué Administración se trate, hemos aplicado la automatización desde hace mucho menos tiempo, y algunos aún no han empezado. Ellos son los destinatarios principales de esta reflexión.

La clave es saber organizarse porque, salvo honrosas excepciones, las AAPP no solemos funcionar de manera ágil, eficiente o eficaz. Lo ideal es combinar con inteligencia (una inteligencia por cierto muy humana), el reparto o asignación de tareas a certificados, o inteligencias artificiales, o algoritmos, por un lado, y a empleados de carne y hueso por otro, siendo estas últimas tareas las funciones de las nuevas Relaciones de Puestos de Trabajo. Si nos reservamos el trabajo con verdadero valor añadido no tienen por qué sustituirnos las máquinas. Lo explicó perfectamente Xavier Marcet en este artículo publicado en La Vanguardia, en el que defiende “La suma de inteligencias”:

Pensemos más en términos de hibridación de que sustitución

La combinación de capacidades, esa hibridación, es por tanto lo más eficiente. Y lo más inteligente. No cuenten conmigo para defender perfiles de empleados públicos que se autodenominan “preparados” pero que en el fondo, si no tuvieran “plaza fija”, son potenciales parados de larga duración. Ha cambiado el mundo y siguen estando muy preparados sí, pero lo están en una realidad que ya no existe, para trabajar en una Administración que ya no debería existir, y realizando unas tareas que ya no tienen sentido. Yo puedo ser muy bueno, incluso brillante, revelando carretes de fotos, pero eso podía tener alguna utilidad hace 30 años, no ahora.

Podemos reivindicar los fedatarios públicos que lo que hacemos no lo debe hacer una máquina, pero yo no quiero hacer lo que puede hacer una máquina. ¿Qué o quienes somos en realidad? Dicen que “La clave del éxito en la era digital es entender el alma humana“. Yo quiero hacer lo que únicamente puede hacer una persona: resolver problemas, aplicar el sentido común, gestionar equipos humanos, reunirme o hablar con otras personas, empatizar, liderar, etc… Para todo lo demás, ponga tecnología. Y no se arrepentirá.

Y si cree usted, querido lector, que no está preparado… Adáptese. Adaptarse es eso que hacemos cuando nos interesa un cambio, algo que ocurre con frecuencia en la vida personal pero que no es tan habitual en el trabajo. Pero debería serlo:

Siempre que te pregunten si puedes hacer un trabajo, contesta que sí y ponte enseguida a aprender como se hace. (Franklin D. Roosevelt)

Anexos

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3 respuestas a “La automatización de los procesos burocráticos en las AAPP

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