La Compra Pública Innovadora en la Ley de Contratos del Sector Público

La CPI es un contrato que una entidad pública “saca a concurso” con el fin de satisfacer una necesidad no cubierta mediante una solución innovadora. Es decir, que se produce cuando “una entidad pública aprueba un pedido de un producto o sistema que no existe en ese momento, pero que puede desarrollarse probablemente en un periodo de tiempo razonable. Requiere el desarrollo de tecnología nueva o mejorada para poder cumplir con los requisitos demandados por el comprador” (Edquist y Hommen, 1999). Su procedimiento tiene unas características que lo hacen especial.

Hablamos de una figura muy poco utilizada en la Administración Local, pero cuya propuesta se puede vincular con la implantación de determinadas políticas públicas y con el uso estratégico de la contratación pública para favorecer la innovación.

En el art. 2.22 de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, se incluyó la siguiente definición de «innovación»:

 «Innovación»: introducción de un producto, servicio o proceso nuevos o significativamente mejorados, que incluye, aunque no se limita a ellos, los procesos de producción, edificación o construcción, un nuevo método de comercialización o un nuevo método de organización de prácticas empresariales, la organización del lugar de trabajo o las relaciones exteriores, entre otros con el objetivo de ayudar a resolver desafíos de la sociedad o a apoyar la Estrategia Europa 2020 para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador.

Si queremos que el servicio público sea innovador, las Administraciones lógicamente debemos comprar innovación. Y apostar por la innovación. Es lo que quiere Europa. De hecho la CPI es una política pública de fomento de la contratación pública con PYMES, emprendedores y empresas que realicen una “apuesta tecnológica”. Según Xavier SANCLIMENT (“Compra pública innovadora y promoción económica: PYMES, emprendedores y sector tecnológico”, dentro de Agenda para la gestión municipal 2015-2019, La Ley, 2015), debemos incorporar una nueva manera de comprar, en la que las empresas y los emprendedores encuentran en la administración pública un entorno favorable donde trabajar sus productos y servicios más innovadores. Tenemos que poder alcanzar una nueva manera de trabajar con la Administración, de la que estamos muy lejos pero que debe ser una de las maneras que nos debe permitir excelencia, mejorar y además, poder explicar y exportar a otros lugares. La contratación pública de innovación, denominada “compra pública innovadora” (CPI) tendría un impacto enorme en el progreso tecnológico, pues las empresas podrían hacer una apuesta tecnológica sabiendo que cuentan con un cliente que va a asegurar sus ventas. Iniciativas de este tipo podrían introducir importantes mejoras en los servicios públicos y al mismo tiempo reducir el riesgo de la inversión en innovación y desarrollo. La Compra Pública Innovadora permite compensar una “brecha de mercado” característica de los sectores de alta tecnología.

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¿Qué es la compra pública innovadora?… En la foto, el gran Paco Martínez Soria

Diferenciamos dos supuestos:

Compra pública comercial o compra pública regular innovadora (CPC), que consiste en realizar compras corrientes que incorporan algún elemento innovador, aunque este no sea el elemento principal del contrato (p. ej.: que los autobuses o los contenedores incorporen directamente sensores). También se considera CPC, en la modalidad de compra pública de tecnología innovadora (CPTI o PPI), cuando se demanda la compra de una determinada tecnología innovadora pero ya desarrollada de la cual la Administración es o podría ser el cliente prototipo (p. ej. farolas inteligentes).

Por su parte, la Compra Pública Precomercial (CPP o PCP) supone la contratación de un servicio o productor que aún está lejos de llegar al mercado, pero cuya compra se anticipa para favorecer el desarrollo del sector, al tiempo que la Administración que apuesta por esta tecnología obtiene la ventaja competitiva, de calidad del servicio, incluso la “primicia política”, de innovar en el servicio público con la consiguiente mejora de la calidad de vida de sus ciudadanos. Se trata de una inversión I+D. En realidad I+D+I (investigación, desarrollo e innovación precisamente). Un ejemplo podría ser la futura incorporación de la inteligencia artificial (AI) a los servicios públicos obligatorios que refiere el art. 26 de la LBRL.

En definitiva, y de manera coherente con la citada definición de «innovación», la compra pública de innovación es una actuación administrativa de fomento de la innovación, orientada a potenciar el desarrollo de soluciones innovadoras desde el lado de la demanda, a través del instrumento de la contratación pública. La CPI contempla entre sus objetivos:

● La mejora de los servicios públicos mediante la incorporación de bienes o servicios innovadores.
● El fomento de la innovación empresarial.
● El impulso a la internacionalización de la innovación empleando el mercado público local como cliente de lanzamiento o referencia.

En cuanto a su cobertura legal vigente, por un lado tenemos la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la innovación. Su artículo 44.3 establece los Ejes prioritarios del Plan Estatal de Innovación:

3. Se impulsará la contratación pública de actividades innovadoras, con el fin de alinear la oferta tecnológica privada y la demanda pública, a través de actuaciones en cooperación con las Comunidades Autónomas y con las Entidades Locales, de acuerdo con lo señalado por la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.

Los departamentos ministeriales competentes (podemos extrapolarlo a los órganos competentes de cada Entidad Pública) aprobarán y harán público un plan que detalle su política de compra pública innovadora y precomercial.

En cuanto a la nueva LCSP, cabe recodar que son Negocios y contratos excluidos en el ámbito de la Investigación, el Desarrollo y la Innovación los referidos en su artículo 8:

Quedan excluidos de la presente Ley los contratos de investigación y desarrollo, excepto aquellos que además de estar incluidos en los códigos CPV 73000000-2 (servicios de investigación y desarrollo y servicios de consultoría conexos); 73100000-3 (servicio de investigación y desarrollo experimental); 73110000-6 (servicios de investigación); 73111000-3 (servicios de laboratorio de investigación); 73112000-0 (servicios de investigación marina); 73120000-9 (servicios de desarrollo experimental); 73300000-5 (diseño y ejecución en materia de investigación y desarrollo); 73420000-2 (estudio de previabilidad y demostración tecnológica) y 73430000-5 (ensayo y evaluación), cumplan las dos condiciones siguientes:

  • a) Que los beneficios pertenezcan exclusivamente al poder adjudicador para su utilización en el ejercicio de su propia actividad.
  • b) Que el servicio prestado sea remunerado íntegramente por el poder adjudicador.

No obstante, la CPTI, salvo las exclusiones indicadas, sí debería tramitarse por la LCSP, a través de cualquiera de sus procedimientos (tal y como me recuerda mi amigo Javier Vázquez Matilla), pero especialmente los de Diálogo competitivo y  asociación para la innovación.

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Fuente: “Guía 2.0 para la compra pública de innovación (la referencia a los procedimientos y los contratos no está actualizada a la nueva LCSP)

Para facilitar el uso de la CPI por parte de las Entidades Locales, podemos sugerir el estudio y aplicación de la Guía 2.0 para la compra pública de innovación. Según la fuente http://www.idi.mineco.gob.es/ (Secretaría de Estado de Investigación Desarrollo e Innovación del MINECO), el 28 de octubre del 2011 la junta consultiva de contratación administrativa (JCCA) del Ministerio de Economía y Hacienda informó en su momento de forma favorable “La guía de la compra pública innovadora” dirigida a las administraciones públicas y demás organismos del sector público para mejorar los procedimientos de contratación y adjudicación de compra pública y a impulsar e incentivar la participación de las empresas en las licitaciones de compra pública innovadora como instrumento para potenciar el desarrollo de los mercados innovadores. La evolución legislativa y la experiencia acumulada desde entonces, aconsejaron una actualización de aquella guía. En consecuencia, hasta el 30 de diciembre de 2015, la Dirección General de Innovación y Competitividad del MINECO finalizó esa renovación con una Guía 2.0 para la compra pública de innovación. Como resultado, el Ministerio de Ciencia e Innovación tiene publicada esta “Guía 2.0 para la compra pública de innovación” dirigida a las Administraciones Públicas y demás organismos y entidades del sector público contratantes para la mejor y más adecuada aplicación de los procedimientos de contratación y adjudicación de la compra pública innovadora tanto en su modalidad de Compra Pública de Tecnología Innovadora (CPTI) como en la de Compra Pública Pre comercial (CPP), en tanto que instrumentos diferenciados pero ambos orientados con igual relevancia al fomento de la política de innovación. La nueva guía incorpora novedades sobre el concepto y marco jurídico de la innovación o el citado uso estratégico de la contratación pública para favorecer la innovación, entre otras. También, se presenta el nuevo procedimiento de Asociación para la Innovación, analizado a continuación, así como recomendaciones para el diseño de pliegos que tengan por objeto la compra de innovación (ver  Procedimiento de asociación para la innovación en la nueva LCSP).

La Guía recuerda que, sin perjuicio de la posibilidad de promover la innovación en el marco de los contratos públicos ordinarios, la compra pública de innovación se materializa en las citadas dos modalidades de actuación: la compra pública de tecnología innovadora y las compras pre-comerciales. En sus palabras:

● La compra pública de tecnología innovadora (CPTI), que se incluye en la modalidad de las compras comerciales, consiste en la compra pública de un bien o servicio que no existe en el momento de la compra pero que puede desarrollarse en un período de tiempo azonable. Dicha compra requiere el desarrollo de tecnología nueva o mejorada para poder cumplir con los requisitos demandados por el comprador.
● La compra pública pre-comercial (CPP) es una contratación de servicios de investigación y desarrollo (I+D), íntegramente remunerada por la entidad contratante, caracterizada por que el comprador público no se reserva los resultados de la I+D para su propio uso en exclusiva, sino que comparte con las empresas los riesgos y beneficios de la I+D necesaria para desarrollar soluciones innovadoras que superen las que hay disponibles en el mercado. Como hemos visto, la CPP de I+D estaría excluida de la Ley de Contratos.

La CPI tiene el aval (y el impulso) de Europa. Precisamente, según la citada Guía, hasta en 74 ocasiones encontramos en la Directiva 2014/24/UE referencia expresa o implícita al concepto de innovación, entre las que cabe destacar las siguientes:

● El Considerando número 47 se dedica monográficamente a resaltar el papel de la innovación en la contratación pública. Allí se reconoce que la adquisición de bienes y servicios innovadores desempeña un papel clave en la mejora de la eficiencia y la calidad de los servicios públicos, pues contribuye a obtener la mejor relación calidad-precio en las inversiones públicas, así como amplias ventajas económicas, medioambientales y sociales, al generar nuevas ideas, plasmarlas en productos y servicios innovadores y, de este modo, fomentar un crecimiento económico sostenible.
● Por su parte, el Considerando 124 ensalza el potencial innovador de las pequeñas y medianas empresas.
● Tal y como ya se ha indicado, en el art. 2.22 se incluye una definición del concepto de «innovación» a efectos de la Directiva.
● En el art. 14, la Directiva recuerda la existencia de mecanismos de compra pública pre-comercial que pueden servir para inducir la innovación en determinados contratos de servicios de investigación y desarrollo (contratos que además quedan excluidos del ámbito de aplicación de la Directiva).
● La Directiva alude también a la necesidad de habilitar la presentación de variantes tan a menudo como sea posible con el objetivo de permitir a los operadores económicos proponer mejores soluciones a las necesidades de los poderes públicos (Considerando 48 y art. 45).
● La redacción de las especificaciones técnicas en términos de requisitos de rendimiento y exigencias funcionales se considera desde la Directiva la mejor manera de favorecer la innovación (Considerando 74 y art. 42), advirtiendo además que debe evitarse, cuando para la elaboración de especificaciones técnicas se utilicen etiquetas que dichas referencias provoquen una restricción de la innovación (Considerando 75).
● Una de las principales novedades que presenta la Directiva 2014/24/UE resulta la habilitación de un procedimiento específico (Asociación para la innovación) que permite a los poderes adjudicadores establecer una asociación para la innovación a largo plazo con vistas al desarrollo y la ulterior adquisición de nuevos productos, servicios u obras innovadores (art. 31).
● Para la determinación de la oferta económicamente más ventajosa, los poderes adjudicadores podrán tomar en consideración, entre otras, las características innovadoras (art. 67.2)
● Se reconoce expresamente la posibilidad de tomar en consideración la innovación en la fase de ejecución de los contratos públicos, por ejemplo mediante el establecimiento de determinadas condiciones de ejecución (art. 70), y por último,
● También se hace una referencia a la innovación entre las normas especiales para la adjudicación de contratos de servicios sociales al señalarse que los Estados miembros deben velar por que los poderes adjudicadores puedan tener en cuenta una serie de aspectos en la adjudicación de estos contratos, entre los que destacan la necesidad de garantizar la calidad, la continuidad, la accesibilidad, la disponibilidad y la exhaustividad de los servicios, las necesidades específicas de las distintas categorías de usuarios, la implicación y la responsabilización de los usuarios, y la innovación (art. 76.2 de la Directiva).

Por último, ni que decir tiene que la CPI es un tipo de compra pública esencial para articular los distintos proyectos Smart, evidentemente los que tienen como elemento esencial, o al menos accesorio, la tecnología de innovación.

© Todos los derechos reservados. Nosoloaytos. Web oficial de Víctor Almonacid Lamelas 2018. Aviso legal. Especial agradecimiento: Javier Vázquez y Pilar Batet.

Anexos

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4 respuestas a “La Compra Pública Innovadora en la Ley de Contratos del Sector Público

  1. Hola.
    Si no he entendido mal, el “procedimiento de asociación para la innovación” de la Ley 9/2017 sustituye al sistema CPI vigente, por lo que habría que adaptar la forma de actuación de las Administraciones / ciudadanos a la nueva Ley.
    Así, la Guía 2.0 del Ministerio puede considerarse obsoleta y necesitada de adaptación a los nuevos requerimientos.
    ¿Es así?
    Gracias,

    • No exactamente. La Asociación es el procedimiento, la CPI es el restultado. La Guía del Ministerio no está actualizada a la LCSP (sí a la Directiva), pero es perfectamente válida si se interpreta conforme a la nueva Ley.

      • La verdad es que no es nada fácil usar una Guía apta para la Directiva pero pendiente de revisar con la nueva LCSP que debe ser interpretada en ese sentido… Gracias

  2. Da la impresión de que lo más habitual será que la adquisición de los servicios de investigación y desarrollo (compra pública precomercial) quedarán excluídos del ámbito de aplicación de la LCSP. Pero creo que es engañosa la redacción y mis sospechas es que va a ser lo contrario, ya que tomando la «excepción» del precepto del artículo 8 de la ley (los tres requisitos que cita y que deben concurrir al mismo tiempo) lo que va a suceder normalmente es en sentido contrario, es decir que las adquisiciones de compra precomercial que hagan las Administraciones Públicas sí que van a estar sometidas al ámbito de aplicación de la LCSP, porque en esa lista de códigos CPV están todos menos los referidos a seguridad y defensa (material y equipamiento militar) y en muchos casos (sino la mayoraría o todos) los servicios de I+D van a ser pagados íntegramente por la Entidad Pública contratante, quién será también a la que pertenezcan los beneficios en exclusiva.

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