6 grandes problemas de la reforma local de 2013 que deberían subsanarse antes del fin de la legislatura

Mucho hablamos en su momento de la famosa LRSAL (Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local), cuestión que en la práctica nunca ha dejado de estar de actualidad, toda vez que creó el tablero de ajedrez en el que todavía tenemos que jugar en las Entidades Locales españolas. Cierto es que, como todo tema de impacto, se estabilizó a nivel mediático, a pesar de lo cual pensamos que es un buen momento para retomarlo por el punto de la legislatura en el que nos encontramos. Y es que ójala nos levanten un poco las restricciones a los Ayuntamientos, Diputaciones, Consejos y Cabildos, porque tenemos mucha gente que atender, muchos servicios que prestar, y muchas leyes que cumplir.

Vaya por delante, para los que ven fantasmas, que el presente comentario no tiene ningún cariz político. De hecho siempre hemos reconocido que el sistema político-territorial-competencial español es notablemente complejo y debía/debe, en efecto, racionalizarse. Sin embargo la LRSAL acierta solo en el qué (y quizá en el por qué), pero no en el quién, el cómo, el cuándo y el dónde. Lo mejor de la Ley es su Exposición de Motivos. A continuación exponemos una recopilación de los principales problemas (conceptuales, constitucionales, territoriales, económicos, personales, y unos cuantos gazapos que tampoco ayudan) que a nuestro juicio presentaba la reforma local de 2013. Estamos en 2018, un año en el que difícilmente podríamos calificar aquella reforma de éxito. Rectificar es de sabios, o al menos eso dicen.

  1. Problemas conceptuales.
    • Contexto económico. A estas alturas suena cargante, pero no está de más recordar que la LRSAL se concibe en plena crisis. Es una ley económica, condicionada por la situación de déficit público –engordado precisamente por el de otras administraciones- y de un mandato de Bruselas que literalmente sugería al Reino de España “adelgace usted la administración”. La consecuencia fue una reforma constitucional (art. 135) a nuestro juicio redundante pues simplemente viene a recordar que los ingresos deben ser igual a los gastos, faltaría más, y un paquete de medidas legislativas encabezadas por la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera (LOEPSF) de la cual está impregnada la propia LRSAL. La sensación es que la administración menos deficitaria vino a pagar los platos rotos del déficit y el sobredimensionamiento público.
    • La LRSAL fue una “ley económica”, redactada por técnicos del Ministerio de Hacienda –no decimos “de Hacienda y AAPP”, que es como se llamaba entonces-. Vaya por delante nuestro respeto a todos los profesionales técnicos, compañeros en este caso del Ministerio, pero siendo honestos cabe decir que la ley no la han redactado personas formadas en Derecho administrativo local, y mucho menos en la realidad del día a día del servicio público municipal. Tampoco hubiera estado nada mal modificar la Ley de Haciendas Locales (TRLRHL) en consecuencia con la Ley de Régimen Local. Esa reforma, por cierto, ahora sí se prepara.
    • Desconexión de la realidad. Ya lo hemos insinuado pero rubricaremos el dato de que en 2012 y 2013 hubo superávit local (en el conjunto de EELL), por lo que en el citado contexto económico nunca se debió pasar la tijera sobre las administraciones más eficientes, al menos no en primer lugar.
    • ¿De qué estamos hablando cuando hablamos de servicio público? Los Ayuntamientos son las administraciones principales en la prestación de servicios públicos directos al ciudadano. La LRSAL no solo es “económica”, sino “economicista”, y prácticamente elimina la posibilidad de que el servicio público sea deficitario. El Anteproyecto de la ley manejada un concepto llamado coste estándar del servicio, tan irreal como imposible de calcular. Al final ha quedado el concepto coste efectivo, que hace referencia a todos los costes directos e indirectos que conlleva un servicio. Es un concepto más sensato. Ningún problema, de cara a la transparencia, por decir que los servicios sociales tienen un coste muy superior a su retorno en euros, ¿y qué?
    • Por no cargar todas las tintas contra la LRSAL, cabe decir que el legislador confunde una vez más competencias con servicios. Ninguna ley básica puede disponer las competencias de las EELL, dado que la misma ley básica, con buen criterio y en contradicción consigo misma, reconoce que tal facultad normativa le corresponde a la legislación sectorial. La LBRL siempre ha establecido (antes y después de la LRSAL) un listado de servicios públicos. No cabía hablar pues de competencias propias, delegadas y “las del 7.4”; sino de servicios propios, delegados y los mal denominados “impropios” regulados en el citado epígrafe. Lo que debe tenerse claro es que las competencias municipales en materia de urbanismo las establece la ley urbanística autonómica. Y así es materia por materia.
    • Tal y como acabamos de aludir, la Ley maneja una categoría muy dudosa de servicios, los que son distintos a los propios y los delegados. No es correcta, aunque ha triunfado, la expresión coloquial “impropios”. Según lo dispuesto en el citado art. 7.4 LBRL estos servicios pertenecen a las CCAA, pero los pueden prestar los Ayuntamientos si cumplen una serie de condiciones, por lo que en realidad serían también “delegables”. Jiménez Asensio los denominó “disponibles”, un término desde luego mucho más descriptivo de lo que son. Concluye el art. 7.4 señalando que “En todo caso, el ejercicio de estas competencias deberá realizarse en los términos previstos en la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas”. Pero no observamos que la legislación de las CCAA posterior a la LRSAL haya previsto los términos el ejercicio de estas competencias (servicios).
    • La LRSAL también perdió la oportunidad, una vez más, de resolver el problema del art. 26 LBRL que insiste en disponer un catálogo de servicios mínimos obligatorios según estratos de población, lo cual absolutamente desigual y discriminatorio desde el punto de vista de un ciudadano que, según su lugar de residencia (ni siquiera de empadronamiento), dispone sobre el papel de un nivel cuantitativo y cualitativo de servicios públicos que será mayor o menor, incluso con notables diferencias entre municipios.
    • La LRSAL incurrió en los problemas derivados de la mala técnica formal del legislador español, lo cual en este caso tampoco es un problema exclusivo de esta ley. El ineficaz procedimiento de aprobación de las leyes en España ha propiciado en este caso que un desafortunado Anteproyecto viera la luz y chocara abiertamente con la opinión pública e incluso con instituciones que no tienen la etiqueta de “rebeldes”, como la FEMP y el Consejo de Estado, que fueron anormalmente duros en la fase de tramitación. Ni que decir tiene que somos partidarios de la máxima transparencia, pero no pensamos que sea beneficioso para una norma que no es definitiva que el sistema permita “levantar la liebre” constantemente. Los textos se trabajan a base de consenso, no de encontronazos.
    • Otro problema ya crónico de las normas españolas es el gusto del legislador por la vacatio legis y el régimen transitorio, excentricidad que alcanzó su máxima expresión en esta Ley.
  2. Problemas jurídico formales o de constitucionalidad.
    • Son numerosas las voces de la doctrina y el municipalismo que han tachado durante todos estos años la LRSAL de inconstitucional, y entre otras impugnaciones se planteó un conflicto en defensa de la autonomía local, precisamente por vulneración de la misma. “La LRSAL no respeta esta configuración constitucional de la autonomía local” reza el recurso.
    • La legislación básica no puede llegar tan lejos. La LRSAL es el resultado de un estiramiento del art. 149.1.18 de la Constitución que va más allá de sus límites naturales. Decimos, una vez más, que las CCAA tienen las competencias legislativas más importantes en relación a los Ayuntamientos: en concreto en cuanto a régimen local (sin perjuicio de la legislación básica “que sea básica”), y sobre todo en la determinación de las competencias sectoriales, pues el 90% de la legislación sectorial es autonómica y la LRSAL no tiene la potestad de modificar unas 200 leyes autonómicas (todas las de urbanismo, todas las de medio ambiente, todas las de servicios sociales, etc…).
    • Desarrollo de la legislación básica. Extralimitada o no, esa nueva norma básica que fue la LRSAL prácticamente obligaba a la reacción por parte del legislador autonómico, en este caso en el ejercicio de sus facultades en el desarrollo del régimen local. Como no puede ser de otra manera las CCAA han defendido sus intereses, independientemente de colores políticos, y con carácter general se puede decir que el posterior desarrollo autonómico ha desvirtuado completamente el contenido de la LRSAL en cuanto a sus pretensiones de determinación de las competencias locales. Las leyes autonómicas, por así decirlo, dejan las cosas como estaban, si bien por desgracia algunas no han dado seguridad jurídica a sus teorías al dictar una simple Circular en lugar de una norma que forme parte del ordenamiento jurídico y que los profesionales podamos invocar.
    • No podemos concluir este apartado sin dejar constancia de que la D.A. 16ª LBRL, en su redacción dada por la LRSAL, es claramente inconstitucional al dispone que “cuando el Pleno de la Corporación Local no alcanzara, en una primera votación, la mayoría necesaria para la adopción de acuerdos prevista en esta Ley, la Junta de Gobierno Local tendrá competencia para aprobar” el presupuesto, los planes económico-financieros, los planes de saneamiento, o los planes de reequilibrio y de ajuste… El sistema democrático local concebido en los arts. 140 y 141 de la Constitución no tiene nada que ver con esto.
  3. Problemas territoriales o de distribución territorial de la competencia. Con carácter general se puede afirmar que la LRSAL choca prácticamente con el resto de niveles de distribución territorial del poder, y en concreto se enfrenta a los siguientes principios (agrupados por niveles de gobierno):
    • Principios de Subsidiariedad, proximidad, autonomía local…. Principios consagrados en los Tratados constitutivos de la Unión Europea y en la Carta Europea de Autonomía Local del Consejo de Europa. En este sentido, la LRSAL se puede considerar ciertamente como bastante “antieuropea”.
    • Principio de competencia (autonómica). Según la constitución corresponde a las CCAA la aprobación de la legislación de desarrollo de la básica, así como la mayoría de las leyes sectoriales, todo ello en los términos ya expuestos ut supra y a los cuales nos remitimos.
    • Autonomía local. La LRSAL ataca este principio mermando el servicio público municipal y poniendo en jaque a otras entidades locales como las Mancomunidades y las entidades locales menores (que dejan de ser “entidad local”). En cuanto al supuesto “refuerzo de las Diputaciones”, nos consta que no ha sido acogido con el mismo entusiasmo por la totalidad de las mismas, las cuales están respondiendo con desigual fortuna a este plus de responsabilidad y volumen de trabajo que deriva de la ley.
    • Auto-organización. Desciende del anterior. La LRSAL busca, como sus antecedentes, el uniformismo (artificial) de la administración local, especialmente municipal. Uno de los grandes errores “de siempre” del legislador español en materia de régimen local es esa pretensión, casi obsesión, por el uniformismo, algo que directamente no encaja con la heterogeneidad intrínseca a un mapa con 8.124 Ayuntamientos, unos grandes, otros pequeños, otros medianos pero capitales de provincia, otros rurales, otros turísticos, otros “con aeropuerto”, otros “ciudades dormitorio”, etc… La legislación estatal, incluso la autonómica, deben dejar ese margen auto-organizativo a desarrollar en un Reglamento Orgánico Municipal y otras Ordenanzas.
  4. Problemas de viabilidad económica o “de cálculo”. Antes hablábamos del Ministerio “de Hacienda” en su rol decisivo en la concepción de la reforma local. A posteriori, y tras la aprobación de la Ley, recoge el testigo el Ministerio de Economía y Competitividad, cuyas previsiones sobre el impacto económico que va a suponer la LRSAL son, por decirlo suavemente, totalmente ficticias. En efecto, según el documento Plan Presupuestario 2015 – Reino de España (15-10-2014), “el mayor ahorro deriva de la eliminación de competencias impropias (3.735 millones de euros) que dejarían de ejercer las entidades locales, seguido de la gestión integrada de servicios y fusiones (1.970,5 millones de euros) que favorecerá las economías de escala, y la redimensión de sector público empresarial (1.397,6 millones de euros) estableciéndose medidas para la mejora de la eficiencia y garantizar su estabilidad presupuestaria”. Pero la realidad niega el contenido de este informe, pues no hay eliminación de “competencias impropias” sin una correlativa asunción de las mimas por parte de unas CCAA especialmente contrariadas (y contrarias) a la LRSAL. Ni han asumido hasta ahora ni por supuesto van a asumir nada, y menos con la financiación autonómica en el aire, y menos, todo hay que decirlo, con el tenso panorama político actual. Tampoco vemos que los municipios hayan entrado en una locura de fusiones. Y tampoco se ha acabado de redimensionar el sector empresarial local, medida que por otro lado debe ser y es la más aplaudida por nuestra parte. El Plan Presupuestario prevé nuevos ahorros derivados de la progresiva implantación autonómica de las competencias derivadas del régimen transitorio de la LRSAL (sanidad, educación, servicios sociales), algo que tampoco se va a producir, para concluir en 2020 con un ahorro estimado de más de 8.000 millones de euros. Estamos en 2018, de modo que seamos sinceros y admitamos que nada de esto va a ocurrir.
  5. Problemas personales.
    • “Patata caliente política”. Más allá de colores políticos, nunca una ley centralista había sido tan criticada por los municipalistas de todos los partidos. La FEMP, compuesta en 2013 en su mayoría por Alcaldes y Presidentes del mismo partido político que los promotores de la LRSAL, no solo intentaron defender, como es su obligación el municipalismo, sino que además se sintieron contrariados con los posibles efectos de una ley impopular por cuanto sacrifica los servicios públicos más próximos, y cuya repercusión electoral fue más que probable en las municipales de 24 de mayo de 2015. La FEMP, entre otras reivindicaciones la mayoría muy sensatas, “sacó” el régimen transitorio a fin de trasladar, como mal menor, los efectos (y los defectos) de la LRSAL a una fecha posterior a aquella en la que los ciudadanos disgustados con la merma de los servicios se lo pudieran hacer pagar a quienes, después de todo, consideran responsables de los servicios básicos: los Alcaldes. Durante estos años los responsables públicos locales han recibido en sus despachos a muchas personas con problemas, sin saber realmente qué decirles al no ser desde luego muy vendible el argumento de “no tenemos competencia”, o un tajante “no podemos hacer nada”, por mucho que así sea.
    • Increíble responsabilidad sobre las espaldas de los Interventores locales. La LRSAL supone en este sentido el colofón de una serie de normas del Estado, dictadas en los últimos años, que obligan a los funcionarios encargados de la intervención a asegurar el estricto cumplimiento de unas leyes especialmente antipáticas para sus jefes, los Alcaldes y concejales, de los cuales dependen jerárquicamente. Las citadas normas señalan obligaciones y responsabilidades de estos funcionarios, pero no garantías para el ejercicio independiente (y tranquilo) de sus funciones. Por ejemplo, según el art. 116 bis LBRL incorporado por la LRSAL el interventor prácticamente debe suprimir servicios en el marco de un plan económico-financiero. El remate vino con el Real Decreto 424/2017, de 28 de abril, por el que se regula el régimen jurídico del control interno en las entidades del Sector Público Local, que hay que aplicar ya en breve y cuya estricta aplicación (y que conste que no sabemos si cabe otra) podría paralizar muchos proyectos de interés vecinal. Quien suscribe no es interventor, sino secretario, y quizá por eso me corresponde dar fe de que desde la entrada en vigor de la LRSAL se han producido más enfrentamientos personales en los Ayuntamientos y Diputaciones que nunca. No hablo de “buenos y malos”, que conste, sino de un caldo de cultivo propicio al enfrentamiento, y que ha llegado a causar más de una situación profesional y personal insostenible, e incompatible con el buen funcionamiento de las EELL.
    • ¿Qué ocurre con el personal? La LRSAL no lo explica, pero a priori cuando un servicio cambia de manos (bien sea por traspaso entre AAPP o por un simple cambio en la modalidad de gestión) también se debe prever el traspaso de los recursos humanos afectos a dicho servicio. Esto es más complicado de lo que parece. Los laborales pueden ser despedidos solo hasta cierto punto, y los funcionarios en ningún caso. Algunos empleados públicos se preguntaron si tenían que cambiar de administración.
    • Lo paga el ciudadano. Este punto necesita poco desarrollo, pues es evidente que cualquier merma en el servicio público tiene como principal afectado al usuario (y destinatario, y beneficiario) del mismo, es decir: el ciudadano.
  6. Otros “gazapos”. Dada la brevedad de la presente entrada, no podemos detenernos en listar la totalidad de los errores o posibles errores, y en todo caso incoherencias, de la LRSAL. Nos quedamos con los tres probablemente más significativos y curiosos:

    Lorenzo y Víctor
    Lorenzo Pérez Sarrión y Víctor Almonacid comentando la LRSAL en el Paraninfo de la Universidad de Valencia, el 4 de octubre de 2013.
  • El famoso art. 7.4 LBRL permite al Ayuntamiento asumir una competencia de este tipo “cuando no se ponga en riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal, de acuerdo con los requerimientos de la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y no se incurra en un supuesto de ejecución simultánea del mismo servicio público con otra Administración Pública”. Dudamos mucho que ningún servicio municipal, aisladamente considerado, sea capaz de poner el riesgo la sostenibilidad financiera del conjunto de la Hacienda municipal. Si interpretamos la expresión en este sentido este precepto pierde casi toda la aplicabilidad.
  • La última contradicción del 7.4 es: “En todo caso, el ejercicio de estas competencias deberá realizarse en los términos previstos en la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas”. Pues si ha de realizarse en los términos de dicha legislación, no ha de realizarse porque la legislación sectorial ya dice claramente lo que deben y no deben hacer los municipios.
  • El aludido régimen transitorio está sujeto a una condición, y es que se realizará “de acuerdo con las normas reguladoras del sistema de financiación autonómica y de las Haciendas Locales”. Si lo que se está diciendo, y en todo caso muchos interpretamos, es que habrá que esperar a lo que dispongan las futuras leyes sobre financiación autonómica y local, pues esperaremos a que se aprueben, evidentemente, lo cual no ocurrirá desde luego en 2015. Cuando se habla de servicios se debe hablar simultáneamente de financiación de los servicios. Faltaría más.
  • TIC “en el término municipal”. Según el art. 25.2.ñ) LBRL le corresponde a los Ayuntamientos la “Promoción en su término municipal de la participación de los ciudadanos en el uso eficiente y sostenible de las tecnologías de la información y las comunicaciones”. Bien si hablamos de la promoción o bien del uso de las TIC resulta absurdo constreñir estos verbos relacionados con esta cuestión al término municipal, cuando “la gracia” precisamente de Internet es que los servicios municipales telemáticos se pueden utilizar más allá del término municipal.
  • Y paro, porque sé que ya se ha captado el mensaje…
© Todos los derechos reservados. Nosoloaytos. Web oficial de Víctor Almonacid Lamelas 2018. Aviso legal. La presente entrada se basa en nuestro texto “El desapoderamiento muncipal en la reforma local y sus problemas”, publicado en forma de Capítulo del libro “Los retos del gobierno local tras la reforma de 2013” (coord. Andrés Boix). Aranzadi. Pamplona 2015.
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