El nuevo régimen jurídico de los consorcios locales

El artículo 87 de la Ley 7/1985, de 2 de abril (LBRL), que regulaba los consorcios locales, ha sido derogado por la letra a) de la disposición derogatoria única de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJ en adelante), con efectos a partir del 2 octubre de 2016 (sugiero que olviden ya esas tonterías sobre entradas en vigor en 2018). Según la propia LRJ, los consorcios “integran el sector público institucional estatal” (art. 84).

Además de la referencia del 84, la nueva Ley regula con cierta amplitud a los consorcios en los arts. 118 a 127, a los que cabría añadir la Disposición adicional décima (Aportaciones a los consorcios). Además, es importante subrayar que dicha regulación tiene carácter básico, con la única excepción de lo previsto en el art. 123.2.

El art. 118 LRJ define los consorcios como entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias.

Para nosotros, como hemos defendido en alguna ocasión, los consorcios locales tienen la consideración de Entes públicos locales de base asociativa o al menos de Agrupaciones de entes públicos integradas por, al menos, una entidad local (ver ¿Qué entidades son “administración local”?).

entidades
En esta obra hablamos de los Consorcios, así como de otras entidades vinculadas a la administración local

Esta es la posición adoptada por alguna Comunidad Autónoma, por ejemplo Catalunya, al establecer los artículos 318 y siguientes del Reglamento de Obras, Actividades y Servicios de las Entidades locales de Cataluña, aprobado por Decreto 179/1995, de 13 de junio que el funcionamiento de los órganos del Consorcio local se acomodará a las normas de los Entes locales, sin perjuicio de las posibles especialidades. Especialidades estas que son valoradas y tenidas en cuenta por la jurisprudencia, de la que destacamos la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de noviembre de 1997, según la cual respecto de los Consorcios locales «en atención a sus caracteres de entidades constituidas para atender a fines concretos y determinados, que tienen la nota de ser también competencia común de otras entidades, el legislador no ha sometido rígidamente su organización a los tipos legalmente preestablecidos sino que la ha flexibilizado encomendando a sus Estatutos la adopción de lo que considere más idóneo a las necesidades de su buen funcionamiento». El consorcio tiene persona jurídico-pública, pese a que eventualmente participe en él una entidad privada, lo que Sosa Wagner estima anómalo y lo sitúa en la órbita del convenio. Es sin embargo respecto de este tipo de consorcios en relación a los cuales cabe hablar de colaboración público-privada. Pero también en estos casos cabe hablar de personalidad jurídico-pública, de lo cual no cabe duda a tenor de las últimas normas de derecho público, en base a las cuales los consorcios forma parte del sector público. En este sentido, ya antes de 2007 la doctrina entendía que se les aplicaba la Ley de contratos.

Posteriormente, el art. 3 del derogado Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público (aunque en vigor hasta 9 de marzo), no deja lugar a dudas, pues su ámbito subjetivo de aplicación comprendía los consorcios dotados de personalidad jurídica propia a los que se refiería el artículo 6.5 de la difunta Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y la legislación de régimen local.

Por último, la reciente Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público consolida esta tendencia, considerando “sector público” y “Administración Pública” siempre que no se financien mayoritariamente con ingresos de mercado (y por lo tanto con pleno sometimiento a la Ley), a “Los consorcios dotados de personalidad jurídica propia a los que se refiere la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y la legislación de régimen local, así como los consorcios regulados por la legislación aduanera”.

En consecuencia, los consorcios locales forman parte del sector público local, y así lo reconoce también expresamente el art. 2 del Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales: “A los efectos de lo dispuesto en este título, se consideran integrantes del Inventario de Entes del Sector Público Local (…) Los consorcios que las entidades locales hayan podido constituir con otras administraciones públicas para fines de interés común o con entidades privadas que persigan fines de interés general, siempre que la participación de la o las entidades locales en dichos Consorcios sea mayoritaria, o bien que en caso de igualdad de participación con otras entidades que no sean de carácter local, se cumpla alguna de las siguientes características:

  • Que la o las entidades locales dispongan de mayoría de votos en los órganos de gobierno.
  • Que la o las entidades locales tengan facultades para nombrar o destituir a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno”.

Por lo demás, de la regulación que establece la LRJ destacamos:

  • Los consorcios podrán realizar actividades de fomento, prestacionales o de gestión común de servicios públicos y cuantas otras estén previstas en las leyes.
  • Los consorcios podrán utilizarse para la gestión de los servicios públicos, en el marco de los convenios de cooperación transfronteriza en que participen las Administraciones españolas, y de acuerdo con las previsiones de los convenios internacionales ratificados por España en la materia.
  • En la denominación de los consorcios deberá figurar necesariamente la indicación «consorcio» o su abreviatura «C».
  • Los consorcios se regirán por lo establecido en la LRJ, en la normativa autonómica de desarrollo y sus estatutos.
  • La propia LRJ establece normas especiales respecto de las siguientes cuestiones: Artículo 120 (Régimen de adscripción), artículo 121 (Régimen de personal), artículo 122 (Régimen presupuestario, de contabilidad, control económico-financiero y patrimonial), artículo 123 (Creación), artículo 124 (Contenido de los estatutos), artículo 125 (Causas y procedimiento para el ejercicio del derecho de separación de un consorcio), artículo 126 (Efectos del ejercicio del derecho de separación de un consorcio), artículo 127 (Disolución del consorcio).
  • En lo no previsto en la LRJ, en la normativa autonómica aplicable, ni en sus Estatutos sobre el régimen del derecho de separación, disolución, liquidación y extinción, se estará a lo previsto en el Código Civil sobre la sociedad civil, salvo el régimen de liquidación, que se someterá a lo dispuesto en el artículo 97, y en su defecto, el Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio.
  • Las normas establecidas en la Ley 7/1985, de 2 de abril, y en la Ley 27/2013, de 21 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local sobre los Consorcios locales tendrán carácter supletorio respecto a lo dispuesto en la LRJ. 

Dichas normas (a las que deberán adaptarse los Estatutos de los Consorcios cuanto antes), añadiendo por supuesto las restantes del régimen local que son de aplicación, son:

  • LBRL. El artículo 57 de la Ley 7/1985, de 2 abril, señala que la cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración local y las Administraciones del Estado y de las comunidades autónomas, tanto en servicios locales como en asuntos de interés común, que se desarrollará con carácter voluntario, puede efectuarse mediante consorcio o convenio administrativo. El otro precepto de la LBRL que hacía referencia, el artículo 87, se deroga como sabemos por la LRJ.
  • TRRL. El texto refundido de 18 de abril de 1986, en materia de Régimen Local, aparte del artículo 30.6.g) en cuanto a los promovidos por las Diputaciones, prevé con carácter general en el artículo 70 que los entes locales podrán también asumir, o, en su caso, colaborar en la realización de obras o en la gestión de servicios del Estado, incluidos los de la Seguridad Social, a través de cualquiera de las formas de gestión previstas por las leyes y, en todo caso, mediante consorcio o convenio. Por su parte, el artículo 110 establece la normativa común que luego reflejaría la Ley 30/1992.
  • TRLHL. El texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (que será ampliamente reformado durante este 2018), respecto de la fijación de los precios públicos señala en su artículo 47 los entes locales podrán atribuir a los consorcios esa potestad de fijación, salvo que otra cosa se diga en sus estatutos. De hacerlo, los consorcios enviarán al ente local de que dependan copia de la propuesta y del estado económico del que se desprenda que los precios públicos cubren el coste del servicio. Sobre fiscalización téngase en cuenta que este año el Tribunal de Cuentas fiscalizará los efectos de las medidas anticorrupción en las empresas públicas, praxis que por analogía entendemos que se aplicará a todos los entes institucionales, dependientes o asociativos del sector público.
  • Legislación autonómica. Las respectivas Comunidades Autónomas están habilitadas por el artículo 148.1.2 de la Constitución para asumir entre sus competencias la regulación de otras entidades locales. La propia LBRL se remite en sus Disposiciones Adicionales a la legislación de desarrollo de las Comunidades Autónomas. Véase pues en este apartado la  Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía (arts. 78 a 82) o la Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de Régimen Local de la Comunitat Valenciana (arts. 108 a 110). A nivel reglamentario destaca el Reglamento de Obras, Actividades y Servicios de las Entidades locales de Cataluña, aprobado por Decreto 179/1995, de 13 de junio (arts. 118 y ss).
  • Reglamento de Servicios. Con anterioridad a toda la normativa citada, el Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales regulaba para la gestión de servicios públicos (artículos 37 a 40) que las Corporaciones locales pueden constituir Consorcios con Entidades públicas de diferente orden para instalar o gestionar servicios de interés local. El Consejo de Estado, en Dictamen de 24 de octubre de 1985, ha mantenido el criterio de la subsistencia de estos artículos 37 a 40 del Reglamento de Servicios referidos a los Consorcios «sin perjuicio de las modificaciones competenciales operadas con la instauración del nuevo sistema competencial en España, es decir, dejando a salvo lo que sobre el particular puedan establecer las respectivas Comunidades Autónomas en uso de sus competencias». Entendemos por tanto que si en una Comunidad Autónoma no existiera normativa de Régimen Local sobre esta materia, hay que estar a lo dispuesto en los citados preceptos reglamentarios, breves ciertamente, y que remiten a los Estatutos propios de cada Consorcio, que determinarán las particularidades del régimen orgánico, funcional y financiero.
  • La citada Ley de contratos del sector público. Según el art. 2.1 de la LCSP: “A los efectos de esta Ley, se considera que forman parte del sector público las siguientes entidades: d) Los consorcios dotados de personalidad jurídica propia a los que se refiere la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y la legislación de régimen local, así como los consorcios regulados por la legislación aduanera”. Además de “sector público” tendrán la consideración de Administraciones Públicas, los consorcios y otras entidades de derecho público, en las que dándose las circunstancias establecidas para poder ser considerados poder adjudicador y estando vinculados a una o varias Administraciones Públicas o dependientes de las mismas, no se financien mayoritariamente con ingresos de mercado. Se entiende que se financian mayoritariamente con ingresos de mercado cuando tengan la consideración de productor de mercado de conformidad con el Sistema Europeo de Cuentas.
  • Estatuto básico del empleado público. Según el art. 2.1 del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público: “Este Estatuto se aplica al personal funcionario y en lo que proceda al personal laboral al servicio de las siguientes Administraciones Públicas:… d) Los organismos públicos, agencias y demás entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas”. Recordemos que según el art. 121 LRJ, “el personal al servicio de los consorcios podrá ser funcionario o laboral y habrá de proceder exclusivamente de las Administraciones participantes. Su régimen jurídico será el de la Administración Pública de adscripción y sus retribuciones en ningún caso podrán superar las establecidas para puestos de trabajo equivalentes en aquélla”, si bien encontraremos excepciones en el caso de algunos consorcios de ámbito local constituidos antes de la entrada en vigor de la Ley 27/2013 (DDAA 13ª y 14ª).
  • Ley de transparencia. Según el art. 2.1 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno (y en la misma línea encontramos las leyes autonómicas), la parte de la Ley relativa a publicidad activa y acceso a la información se aplica a “las entidades de Derecho Público con personalidad jurídica propia, vinculadas a cualquiera de las Administraciones Públicas o dependientes de ellas” (las cuales tienen además la consideración de Administraciones Públicas a los efectos de la Ley), y también a las “asociaciones constituidas por las Administraciones, organismos y entidades previstos en este artículo.”
  • Régimen presupuestario, de contabilidad, control económico-financiero y patrimonial. Se regula en el art. 122 LRJ, que en esencia establece las siguientes reglas: 1. Los consorcios estarán sujetos al régimen de presupuestación, contabilidad y control de la Administración Pública a la que estén adscritos (con lo cual, si hablamos de Consorcios locales, acudiremos el mencionado TRLHL y a la ICAL), sin perjuicio de su sujeción a lo previsto en la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril. 2. A efectos de determinar la financiación por parte de las Administraciones consorciadas, se tendrán en cuenta tanto los compromisos estatutarios o convencionales existentes como la financiación real, mediante el análisis de los desembolsos efectivos de todas las aportaciones realizadas. 3En todo caso, se llevará a cabo una auditoría de las cuentas anuales que será responsabilidad del órgano de control de la Administración a la que se haya adscrito el consorcio. 4Los consorcios deberán formar parte de los presupuestos e incluirse en la cuenta general de la Administración Pública de adscripción. 5. Los consorcios se regirán por las normas patrimoniales de la Administración Pública a la que estén adscritos (Reglamentos de Bienes y Ley del Patrimonio de las AAPP).
  • Separación de un consorcio por parte de un Ayuntamiento. Seguimos en la LRJ (art. 125). En efecto, los miembros de un consorcio, al que le resulte de aplicación lo previsto en esta Ley o en la Ley 7/1985, de 2 de abril, podrán separarse del mismo en cualquier momento siempre que no se haya señalado término para la duración del consorcio. Cuando el consorcio tenga una duración determinada, cualquiera de sus miembros podrá separase antes de la finalización del plazo si alguno de los miembros del consorcio hubiera incumplido alguna de sus obligaciones estatutarias y, en particular, aquellas que impidan cumplir con el fin para el que fue creado el consorcio, como es la obligación de realizar aportaciones al fondo patrimonial. Cuando un municipio deje de prestar un servicio, de acuerdo con lo previsto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, y ese servicio sea uno de los prestados por el Consorcio al que pertenece, el municipio podrá separarse del mismo. El derecho de separación habrá de ejercitarse mediante escrito notificado al máximo órgano de gobierno del consorcio. En el escrito deberá hacerse constar, en su caso, el incumplimiento que motiva la separación si el consorcio tuviera duración determinada, la formulación de requerimiento previo de su cumplimiento y el transcurso del plazo otorgado para cumplir tras el requerimiento.

Preguntas frecuentes sobre convenios en la Ley 40/2015

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2 respuestas a “El nuevo régimen jurídico de los consorcios locales

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