¿En qué consiste el derecho a elegir el canal a través del cual nos dirigimos a la Administración?

Valga el presente como un homenaje a la difunta Ley 11/2007, de acceso electrónico de los ciudadanos a los. Servicios Públicos (LAESP), una de las leyes más incumplidas de la Historia, y cuya aplicación hubiera tenido como consecuencia la fácil implantación del ¿nuevo? procedimiento electrónico que según algunos inventa la Ley 39/2015.

De acuerdo con el art 1.1. LAESP, la Leyreconoce el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Públicas por medios electrónicos y regula los aspectos básicos de la utilización de las tecnologías de la información en la actividad administrativa, en las relaciones entre las Administraciones Públicas, así como en las relaciones de los ciudadanos con las mismas con la finalidad de garantizar sus derechos, un tratamiento común ante ellas y la validez y eficacia de la actividad administrativa en condiciones de seguridad jurídica”. No cabe olvidar que la Ley, en los términos expresados en su disposición final primera, era de aplicación a los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Públicas (art. 2.1.b LAESP).

Realmente, ya en 2007, los “derechos electrónicos de los ciudadanos” se encontraban bastante dispersos por la LAESP y el resto del ordenamiento jurídico, si bien se recogieron con cierta sistemática, por primera vez, principalmente en el art. 6 de aquélla. Cabe recordar, por tanto, el contenido de este precepto legal, el cual se organiza en tres apartados:

El apartado primero dimensionaba este derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Públicas utilizando medios electrónicos, vinculándolo a diversas finalidades: 

  • Para el ejercicio de los derechos previstos en el artículo 35 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. La remisión a la Ley 30/92 es aún más nostálgica. Siempre se ha hablado de derechos de los ciudadanos, de los vecinos, de los administrados, de los contribuyentes, de los españoles, de los extranjeros… En plena era digital la vigente Ley de Procedimiento (ley 39/2015) no puede hablar sino de derechos de las personas (ver el art. 13). Por otro lado vemos cómo el listado acaba con una cláusula abierta que establece una remisión genérica a otras leyes, empezando por la propia Constitución. La misma LPA en su art. 53 recoge en este caso los derechos de los interesados, esto es, los que tienen tal condición en relación a un procedimiento administrativo. En puridad, es este segundo listado el que realmente constituye esa versión actualizada del catálogo de derechos del art. 35 de la Ley 30/1992, incluso del recogido en este art. 6 de la LAESP.
  • Para obtener informaciones.
  • Para realizar consultas.
  • Para realizar alegaciones.
  • Para formular solicitudes.
  • Para manifestar el consentimiento.
  • Para entablar pretensiones.
  • Para efectuar pagos. Ver ¿Cómo podemos realizar los pagos a la Administración por la vía electrónica?
  • Para realizar transacciones.
  • Para oponerse a las resoluciones y actos administrativos.

Como vemos, la intención ya hace 10 años era recoger este derecho como instrumental para el ejercicio de los clásicos derechos administrativos que recoge el art. 35 LRJPAC. En cierto modo, más que innovar, se “digitaliza” la LRJPAC.

Derecho a elegir
Aquí elijo el ordenador. Era una opción. Como ciudadano puedo elegir el medio a través del cual me dirijo a la Administración, pero la Administración no ostenta el derecho a elegir formato, sino la obligación de tramitar los expedientes electrónicamente

Aparecieron así nuevas formas para hacer efectivos los conocidos derechos que rigen las relaciones jurídico-administrativas, y de forma concreta los mencionados derechos: obtener informaciones, realizar consultas y alegaciones, formular solicitudes, manifestar consentimiento, entablar pretensiones, efectuar pagos, realizar transacciones y oponerse a las resoluciones y actos administrativos, todos los cuales se prestan de manera especial en cuanto a su ejercicio a través de medios electrónicos. Todo ello sin dejar de recordar que “los ciudadanos podrán elegir en todo momento la manera de comunicarse con las Administraciones Públicas, sea o no por medios electrónicos, excepto en aquellos casos en los que de una norma con rango de Ley se establezca o infiera la utilización de un medio no electrónico. La opción de comunicarse por unos u otros medios no vincula al ciudadano, que podrá, en cualquier momento, optar por un medio distinto del inicialmente elegido” (art. 27.1 LAESP), por lo que cabe valorar la Ley como una apertura a nuevas formas para el ejercicio de derechos, no como un cambio forzoso en el régimen jurídico y práctica de las relaciones jurídico-administrativas. No debe olvidarse que uno de los principios de la Ley es el de igualdad, que en este contexto supone “que en ningún caso el uso de medios electrónicos pueda implicar la existencia de restricciones o discriminaciones para los ciudadanos que se relacionen con las Administraciones Públicas por medios no electrónicos, tanto respecto al acceso a la prestación de servicios públicos como respecto a cualquier actuación o procedimiento administrativo sin perjuicio de las medidas dirigidas a incentivar la utilización de los medios electrónicos” (art. 4.b LAESP).

El apartado segundo, que en nuestra opinión se solapaba parcialmente e incluso se repite con el primero, establecía con el siguiente tenor literal un listado de derechos que comentamos in situ, tratando de conectarlos precisamente con los “principios generales” de la Ley recogidos en el citado art. 4 LAESP:

(Además, los ciudadanos tienen en relación con la utilización de los medios electrónicos en la actividad administrativa, y en los términos previstos en la presente Ley, los siguientes derechos):

  1. A elegir, entre aquellos que en cada momento se encuentren disponibles, el canal a través del cual relacionarse por medios electrónicos con las Administraciones Públicas. El llamado “principio de multicanalidad”, que deriva del principio de libertad o neutralidad tecnológica (art. 4.i. LAESP[1]), encuentra su base legal en el art. 8 LAESP: “Las Administraciones Públicas deberán habilitar diferentes canales o medios para la prestación de los servicios electrónicos, garantizando en todo caso el acceso a los mismos a todos los ciudadanos, con independencia de sus circunstancias personales, medios o conocimientos, en la forma que estimen adecuada”. En el apartado crítico, estamos con BRINES ALMIÑANA[2] cuando afirma que “el texto legal debería haber previsto alguna medida de prudencia o cautelar, a fin que el cambio de canal no se hiciera con ánimo torticero (dilatación del procedimiento, demoras injustificadas, etc.) y en tal sentido se justificara dicho cambio, a fin de desterrar cualquier actuación alejada de la buena fe, o que dicho cambio de canal implicara, para el ciudadano, la asunción de las cargas o inconvenientes que ello pudiera ocasionar”. Entendemos que éste y algún otro problema de tipo práctico que plantea la Ley se deben ir corrigiendo mediante la progresiva incorporación de instrumentos jurídicos y/o técnicos, que realmente hagan eficaz el sistema más allá de toda trama o picaresca. Por lo demás, este “derecho de elección”, se complementa con otros dos de la misma naturaleza: el derecho a elegir si se opta por la utilización de medios bien electrónicos, bien no electrónicos, en condiciones de igualdad y con las mismas garantías; y el derecho contenido en el epígrafe k) de este mismo apartado, relativo a la elección de “aplicaciones o sistemas”.
  2. A no aportar los datos y documentos que obren en poder de las Administraciones Públicas, las cuales utilizarán medios electrónicos para recabar dicha información siempre que, en el caso de datos de carácter personal, se cuente con el consentimiento de los interesados en los términos establecidos por la Ley Orgánica 15/1999, de Protección de Datos de Carácter Personal, o una norma con rango de Ley así lo determine, salvo que existan restricciones conforme a la normativa de aplicación a los datos y documentos recabados. El citado consentimiento podrá emitirse y recabarse por medios electrónicos. Podemos considerar este inciso como una especie de ampliación del derecho contenido en el art. F) LRJPAC, “a no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante”. En efecto, observamos como la LAESP amplía este ámbito más allá de la “Administración actuante”, abarcando cualquier dato que obre en poder de cualquier Administración Pública, cuestión que nos lleva una vez más al principio de cooperación interadministrativa. En cuanto a la remisión de la LAESP a la LOPD (efectuada no sólo en este precepto, sino también en el art. 4., relativo como sabemos a la enumeración de principios generales[3]), ténganse en cuenta los arts. 6 y 11 de la misma, sobre comunicación de datos y consentimiento del interesado[4] (el cual ahora podrá recabarse por medios electrónicos). No deje de consultarse, en todo caso, la interesante Recomendación 3/2008, de 30 de abril, de la Agencia de Protección de Datos de la Comunidad de Madrid, sobre tratamiento de datos de carácter personal en servicios de administración electrónica (BOCM 11 Septiembre), la cual maneja con maestría y trata de hacer compatibles ambas regulaciones (la de Administración electrónica y la de Protección de datos). Volviendo al principio de cooperación interadministrativa, y partiendo del postulado genérico de que la LAESP se aplica a las relaciones entre las distintas Administraciones Públicas (art. 2.1.c) y del principio general de cooperación (art. 4.e[5]), el epígrafe que analizamos se completa con el art. 9 LAESP (relativo a las transmisiones de datos entre Administraciones Públicas)[6]. Según el mismo. “Para un eficaz ejercicio del derecho reconocido en el apartado 6.2.b, cada Administración deberá facilitar el acceso de las restantes Administraciones Públicas a los datos relativos a los interesados que obren en su poder y se encuentren en soporte electrónico, especificando las condiciones, protocolos y criterios funcionales o técnicos necesarios para acceder a dichos datos con las máximas garantías de seguridad, integridad y disponibilidad, de conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal y su normativa de desarrollo”. No obstante, “la disponibilidad de tales datos estará limitada estrictamente a aquellos que son requeridos a los ciudadanos por las restantes Administraciones para la tramitación y resolución de los procedimientos y actuaciones de su competencia de acuerdo con la normativa reguladora de los mismos. El acceso a los datos de carácter personal estará, además, condicionado al cumplimiento de las condiciones establecidas en el artículo 6.2.b de la presente Ley”. En definitiva, como bien señala la Introducción de la citada Recomendación, “hay que recordar que el artículo 35.f) LRJAP y PAC establecía el derecho de los ciudadanos «a no presentar documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, o que ya se encuentren en poder de la Administración actuante». Por tanto, la LAECSP no se limita a reconocer este derecho en relación con un documento en poder de la Administración que tramita el procedimiento sino de cualquier Administración Pública. Este derecho implica facilitar los accesos electrónicos a documentos administrativos en el marco de la misma Administración Pública y las cesiones entre las distintas Administraciones Públicas, lo que obliga a la utilización de las tecnologías de la información en las relaciones entre las Administraciones Públicas con un nivel adecuado de interoperabilidad de los sistemas de información”.
  3. A la igualdad en el acceso electrónico a los servicios de las Administraciones Públicas. Sobre el principio de igualdad sólo cabe recordar que es el principio-derecho que abandera el Título I de la Constitución, y por lo tanto es el presupuesto esencial para el ejercicio de cualquier derecho previsto en el ordenamiento jurídico. También es un “principio general” de la LAESP tal y como señala su art. 4.b.
  4. A conocer por medios electrónicos el estado de tramitación de los procedimientos en los que sean interesados, salvo en los supuestos en que la normativa de aplicación establezca restricciones al acceso a la información sobre aquéllos. El art. 37 de la Ley (“acceso de los interesados a la información sobre el estado de tramitación”), diferenciaba al respecto dos supuestos:
    1. En los procedimientos administrativos gestionados en su totalidad electrónicamente, el órgano que tramita el procedimiento pondrá a disposición del interesado un servicio electrónico de acceso restringido donde éste pueda consultar, previa identificación, al menos la información sobre el estado de tramitación del procedimiento, salvo que la normativa aplicable establezca restricciones a dicha información. La información sobre el estado de tramitación del procedimiento comprenderá la relación de los actos de trámite realizados, con indicación sobre su contenido, así como la fecha en la que fueron dictados.
    2. En el resto de los procedimientos se habilitarán igualmente servicios electrónicos de información del estado de la tramitación que comprendan, al menos, la fase en la que se encuentra el procedimiento y el órgano o unidad responsable.
  5. A obtener copias electrónicas de los documentos electrónicos que formen parte de procedimientos en los que tengan la condición de interesado[7]. En este caso, así como el previsto en el epígrafe anterior, nuevamente cabe hablar de la “digitalización” de derechos previos, concretamente los previstos en los apartados A) y C) del 35 LRJPAC. Sobre este apartado véase además el art. 30 LAESP (copias electrónicas).
  6. A la conservación en formato electrónico por las Administraciones Públicas de los documentos electrónicos que formen parte de un expediente. Según el art. 1.2 de la Ley, “las Administraciones Públicas utilizarán las tecnologías de la información (…) asegurando la disponibilidad, el acceso, la integridad, la autenticidad, la confidencialidad y la conservación de los datos, informaciones y servicios que gestionen en el ejercicio de sus competencias”. Además, (las Administraciones Públicas) podrán obtener imágenes electrónicas de los documentos privados aportados por los ciudadanos, con su misma validez y eficacia, a través de procesos de digitalización que garanticen su autenticidad, integridad y la conservación del documento imagen (art. 30.3 LAESP); y por otro lado los medios o soportes en que se almacenen documentos, deberán contar con medidas de seguridad que garanticen la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación de los documentos almacenados (art. 31.3 LAESP).
  7. A obtener los medios de identificación electrónica necesarios, pudiendo las personas físicas utilizar en todo caso los sistemas de firma electrónica del Documento Nacional de Identidad[8] para cualquier trámite electrónico con cualquier Administración Pública. El art. 14 LAESP se pronunciaba en similares términos disponiendo que “las personas físicas podrán, en todo caso y con carácter universal, utilizar los sistemas de firma electrónica incorporados al Documento Nacional de Identidad en su relación por medios electrónicos con las Administraciones Públicas. El régimen de utilización y efectos de dicho documento se regirá por su normativa reguladora”. Así, de acuerdo con el art. 15.2 Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de Firma Electrónica, “todas la personas físicas o jurídicas, públicas o privadas, reconocerán la eficacia del documento nacional de identidad electrónico para acreditar la identidad y los demás datos personales del titular que consten en el mismo, y para acreditar la identidad del firmante y la integridad de los documentos firmados con los dispositivos de firma electrónica en él incluidos”. 
  8. A la utilización de otros sistemas de firma electrónica admitidos en el ámbito de las Administraciones Públicas. Tal epígrafe completaba al anterior, por cuanto reconoce otros sistemas de firma electrónica además del DNI electrónico, como también disponen los arts. 13.2[9], 15 y 16 LAESP. Los dos últimos se refieren respectivamente a la utilización esos otros sistemas de firma electrónica “avanzada”[10] y “no avanzada”. En el primer caso se establece que “la relación de sistemas de firma electrónica avanzada admitidos, con carácter general, en el ámbito de cada Administración Pública, deberá ser pública y accesible por medios electrónicos”[11]. Por su parte, los “otros sistemas de firma electrónica” (claves concertadas en un registro previo, aportación de información conocida por ambas partes u otros sistemas no criptográficos…) se podrán determinar en algunos supuestos y condiciones “teniendo en cuenta los datos e intereses afectados, y siempre de forma justificada” (art. 16 LAESP)[12]. Véase Identificación y firma de los interesados en el nuevo procedimiento administrativo (10 cuestiones); y Servicios Comunes de Firma Electrónica.
  9. A la garantía de la seguridad y confidencialidad de los datos que figuren en los ficheros, sistemas y aplicaciones de las Administraciones Públicas. El art. f de la Ley ya recogía el “Principio de seguridad en la implantación y utilización de los medios electrónicos por las Administraciones Públicas”, en cuya virtud se exigirá al menos el mismo nivel de garantías y seguridad que se requiere para la utilización de medios no electrónicos en la actividad administrativa.
  10. A la calidad de los servicios públicos prestados por medios electrónicos. En este caso el principio inspirador, es el del art. 4.h, relativo a la “responsabilidad y calidad en la veracidad y autenticidad de las informaciones y servicios ofrecidos por las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos”.
  11. A elegir las aplicaciones o sistemas para relacionarse con las Administraciones Públicas siempre y cuando utilicen estándares abiertos o, en su caso, aquellos otros que sean de uso generalizado por los ciudadanos. Finalmente, este derecho, al igual que el recogido en el apartado a), cabe relacionarlo con el principio de neutralidad tecnológica recogido en el art. 4.i. LAESP.

Finalmente teníamos el apartado tercero en el art. 6 LAESP, según el cual, “en particular, en los procedimientos relativos al establecimiento de actividades de servicios, los ciudadanos tienen derecho a obtener la siguiente información a través de medios electrónicos:

  1. Los procedimientos y trámites necesarios para acceder a las actividades de servicio y para su ejercicio.
  2. Los datos de las autoridades competentes en las materias relacionadas con las actividades de servicios, así como de las asociaciones y organizaciones profesionales relacionadas con las mismas.
  • Los medios y condiciones de acceso a los registros y bases de datos públicos relativos a prestadores de actividades de servicios y las vías de recurso en caso de litigio entre cualesquiera autoridades competentes, prestadores y destinatarios.

Este supuesto especial establecía la información a la que tienen derecho los ciudadanos en relación a los expedientes administrativos relativos al establecimiento de actividades de prestación de servicios (¿públicos?). Opinamos que este derecho de información es incardinable en el desarrollado años más tarde por la ley de transparencia, y extensible a toda la vida del servicio, incluyendo no sólo su establecimiento (momento en el que las necesidades de información, en efecto, pueden resultar más palpables), sino también su prestación e incluso extinción. De lo que no tenemos duda es de que el supuesto afecta especialmente a la Administración Local (arts. 25, 26 y 85 LBRL).

Y ya para acabar: estos derechos se recogen en el ordenamiento jurídico al menos una década. Pudiera parecer que los arts. 13 y 53 LPA (en vigor desde 1 de octubre de 2016) pudieran ser incluso menos amplios, pero en materia de derechos de las personas, obviamente, no es posible defender criterios restrictivos. Un buen catálogo de estos derechos lo compilamos en Carta de derechos electrónicos de las personas. Véase este documento así como los demás que se incorporan a los Anexos.

© Todos los derechos reservados. Nosoloaytos. Web oficial de Víctor Almonacid Lamelas 2017. Aviso legal.

ANEXOS.

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NOTAS AL PIE:

[1] “La utilización de las tecnologías de la información tendrá las limitaciones establecidas por la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico, respetando el pleno ejercicio por los ciudadanos de los derechos que tienen reconocidos, y ajustándose a los siguientes principios…Principio de neutralidad tecnológica y de adaptabilidad al progreso de las técnicas y sistemas de comunicaciones electrónicas garantizando la independencia en la elección de las alternativas tecnológicas por los ciudadanos y por las Administraciones Públicas, así como la libertad de desarrollar e implantar los avances tecnológicos en un ámbito de libre mercado. A estos efectos las Administraciones Públicas utilizarán estándares abiertos así como, en su caso y de forma complementaria, estándares que sean de uso generalizado por los ciudadanos”.
[2] BRINES ALMIÑANA, Javier, “Análisis de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos: retos y desafíos en el ámbito local”, El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados Nº 15 , Ref.º 2682/2008, pág. 2682, Tomo 2.
[3] El art. 4.a LAESP proclama “el respeto al derecho a la protección de datos de carácter personal en los términos establecidos por la Ley Orgánica 15/1999, de Protección de los Datos de Carácter Personal, en las demás leyes específicas que regulan el tratamiento de la información y en sus normas de desarrollo, así como a los derechos al honor y a la intimidad personal y familiar”.
[4] Sin perjuicio de lo dispuesto en su desarrollo por el Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de desarrollo de la LOPD (arts. 12 a 17).
[5] “Principio de cooperación en la utilización de medios electrónicos por las Administraciones Públicas al objeto de garantizar tanto la interoperabilidad de los sistemas y soluciones adoptados por cada una de ellas como, en su caso, la prestación conjunta de servicios a los ciudadanos. En particular, se garantizará el reconocimiento mutuo de los documentos electrónicos y de los medios de identificación y autenticación que se ajusten a lo dispuesto en la presente Ley”.
[6] Por su parte, cabe tener en cuenta el art. 43 LAESP referido a la Red de comunicaciones de las Administraciones Públicas españolas, a pesar de no tener carácter básico.
[7] El art. 4.k LAESP, que cabe relacionar con los epígrafes 4 y 6 del art. 3, se refiere al “principio de transparencia y publicidad del procedimiento, por el cual el uso de medios electrónicos debe facilitar la máxima difusión, publicidad y transparencia de las actuaciones administrativas”. Tal principio está relacionado con los derechos de información y de obtención de copias (epígrafes d) y e) del art. 4 LAESP).
[8] Según el artículo 15.1 de la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de Firma Electrónica, “el documento nacional de identidad electrónico es el documento nacional de identidad que acredita electrónicamente la identidad personal de su titular y permite la firma electrónica de documentos”.
[9]Los ciudadanos podrán utilizar los siguientes sistemas de firma electrónica para relacionarse con las Administraciones Públicas, de acuerdo con lo que cada Administración determine:
  1. En todo caso, los sistemas de firma electrónica incorporados al Documento Nacional de Identidad, para personas físicas.
  2. Sistemas de firma electrónica avanzada, incluyendo los basados en certificado electrónico reconocido, admitidos por las Administraciones Públicas.
  3. Otros sistemas de firma electrónica, como la utilización de claves concertadas en un registro previo como usuario, la aportación de información conocida por ambas partes u otros sistemas no criptográficos, en los términos y condiciones que en cada caso se determinen”. 
[10] Según el artículo 3 de la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de Firma Electrónica, “firma electrónica avanzada” se define como una “firma electrónica que permite identificar al firmante y detectar cualquier cambio ulterior de los datos firmados, que está vinculada al firmante de manera única y a los datos a que se refiere y que ha sido creada por medios que el firmante puede mantener bajo su exclusivo control”.
[11] Dicha relación incluirá, al menos, información sobre los elementos de identificación utilizados así como, en su caso, las características de los certificados electrónicos admitidos, los prestadores que los expiden y las especificaciones de la firma electrónica que puede realizarse con dichos certificados. Véase Identificación y firma de los interesados en el nuevo procedimiento administrativo (10 cuestiones)
[12] En aquellos supuestos en los que se utilicen estos sistemas para confirmar información, propuestas o borradores remitidos o exhibidos por una Administración Pública, ésta deberá garantizar la integridad y el no repudio por ambas partes de los documentos electrónicos concernidos.

 

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