Especial opositores: acrónimo para aprender la L.E.Y.D.E.P.R.O.C.E.D.I.M.I.E.N.T.O. en 18 minutos

El grado sumo del saber es contemplar el por qué. (Sócrates)

L

Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante LPA).

E

Expediente electrónico.  Aunque deberíamos a acostumbrarnos a decir simplemente “expediente”, porque este es electrónico. En efecto, en la LPA se equipara a «expediente administrativo», ya que el formato electrónico es obligatorio, y lo define como «el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla» (art. 70.1). El foliado de los expedientes electrónicos se llevará a cabo mediante un índice electrónico, firmado por la Administración, órgano o entidad actuante, según proceda. Este índice garantizará la integridad del expediente electrónico y permitirá su recuperación siempre que sea preciso, siendo admisible que un mismo documento forme parte de distintos expedientes electrónicos.

Y

Ya está en vigor. Véase Ley de procedimiento ¿qué entra en vigor en 2018?

D

Derechos de las personas. Siempre se ha hablado de derechos de los ciudadanos, de los vecinos, de los administrados, de los contribuyentes, de los españoles, de los extranjeros… En plena era digital la nueva Ley de Procedimiento no puede hablar sino de derechos de las personas. Por otro lado vemos cómo el listado acaba con una cláusula abierta que establece una remisión genérica a otras leyes, empezando por la propia Constitución. La misma LPA en su art. 53 recoge en este caso los derechos de los interesados, esto es, los que tienen tal condición en relación a un procedimiento administrativo. En puridad, es este segundo listado el que realmente constituye esa versión actualizada del catálogo de derechos del art. 35 de la Ley 30/1992, incluso del recogido en el art. 6 de la Ley 11/2007.Véase 20 derechos de las personas ante una Administración que funciona (y su equivalente obligación). Véase Derechos de las personas en el Estado Social y Tecnológico de Derecho.Véase Carta de derechos electrónicos de las personas.

E

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Dialogando con mi amigo José Antonio Latorre sobre administración electrónica y transparencia

¡Electrónico! La LPA impone de una manera muy clara el procedimento electrónico. Lo es, como hemos visto, el expediente, el cual a su vez está compuesto, obviamente, de documentos electrónicos, firmados electrónicamente. El Registro es electrónico, el Archivo es electrónico, las notificaciones a las personas jurídicas lo son en todo caso, y ni que decir tiene que los trámites y comunicaciones entre administraciones lo son.

P

Plazos. Siempre que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea no se exprese otro cómputo, cuando los plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos. Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquel en que tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquel en que se produzca la estimación o la desestimación por silencio administrativo. Por otra parte, adquiere una gran relevancia el cómputo de las horas, de manera consecuente con el procedimiento electrónico. Véase El cómputo de plazos en la Ley de procedimiento.

R

Representación. La representación cobra un gran protagonismo en la LPA, ya que determinadas personas están obligadas a relacionarse con la administración por medios electrónicos ex art. 14.2 de la Ley de Procedimiento (lo cual da un nicho de mercado para los abogados, asesores, asesores fiscales y otros profesionales que realizan gestiones, ahora electrónicas, en nombre de otros), y en general se potencia la figura de la representación de los interesados. Este fenómeno ya estamos viendo, de forma incipiente, con la facturación electrónica. En la LPA se incluyen nuevos medios para acreditar la representación en el ámbito exclusivo de las Administraciones Públicas, como son el apoderamiento apud acta, presencial o también electrónico, y la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública u Organismo competente. A tal efecto se dispone la obligación de cada Administración Pública de contar con un registro electrónico de apoderamientos, pudiendo las Administraciones territoriales en aplicación del principio de eficiencia, adherirse al del Estado.Véase La actuación por medio de representante en la nueva Ley de procedimiento (10 cuestiones). Véase Aplicación de la Ley de procedimiento a los Colegios Profesionales.

O

Oficinas de Asistencia en Materia de Registros (OAMR). La LPA, siendo la más electrónica de la Historia, tiene un gran impacto en la atención presencial. Las AAPP no solo “atenderán” sino que en una nueva generación del servicio público asistirán a los ciudadanos en los términos del art. 12 de la LPA. En definitiva las OAMR sustituyen (en realidad integran) a los clásicos Registros. Un Registro que, como no puede ser de otra manera, es electrónico:

Cada Administración dispondrá de un Registro Electrónico General, en el que se hará el correspondiente asiento de todo documento que sea presentado o que se reciba en cualquier órgano administrativo, Organismo público o Entidad vinculado o dependiente a éstos.

También se podrán anotar en el mismo, la salida de los documentos oficiales dirigidos a otros órganos o particulares. Los Organismos públicos vinculados o dependientes de cada Administración podrán disponer de su propio registro electrónico plenamente interoperable e interconectado con el Registro Electrónico General de la Administración de la que depende. Ver el artículo 16 LPA  Registros. Ver la Guia Funcional para las Oficinas de Registros SIR.

C

Certificados electrónicos. Regulados en mayor medida en la Ley de Régimen Jurídico, qué duda clave que los distintos certificados electrónicos (básicamente sellos y firmas soportados en certificados avanzados y reconodidos o cualificados) son la herramienta de avance y validación de los trámites electrónicos. Se puede definir certificado de firma electrónica como una declaración electrónica que vincula los datos de validación de una firma con una persona física y confirma, al menos, el nombre o el seudónimo de esa persona (eIDAS, art. 3.14). Véase la Norma Técnica de Interoperabilidad de Política de Firma y Sello Electrónicos y de Certificados de la Administración (NTI- PFSEC)

E

Esquemas Nacionales (ENS y ENI). Aunque tienen un mayor protagonismo legal en la LRJ (Ley 40/2015), devienen absolutamente imprescindibles para el funcionamiento general de la Administración, incluidos por supuesto los trámites electrónicos del procedimiento. El Esquema Nacional de Seguridad tiene por objeto establecer la política de seguridad en la utilización de medios electrónicos en el ámbito de la presente Ley, y está constituido por los principios básicos y requisitos mínimos que garanticen adecuadamente la seguridad de la información tratada. (LRJ, art. 156.2). El Esquema Nacional de Interoperabilidad comprende por su parte el conjunto de criterios y recomendaciones en materia de seguridad, conservación y normalización de la información, de los formatos y de las aplicaciones que deberán ser tenidos en cuenta por las Administraciones Públicas para la toma de decisiones tecnológicas que garanticen la interoperabilidad (LRJ, art. 156.1).

D

Digitalización. Aunque no es un concepto nuevo, con la LPA adquiere protagonismo el término “copia electrónica” (técnicamente, y en la ley, “copia auténtica”). Se trata de un instrumento de fehaciencia imprescindible para la desaparición del papel, en mitad del camino entre el cotejo y la compulsa (más cerca de la primera), a través de la digitalización de documentos. Según la LPA, tendrán la consideración de copia auténtica de un documento público administrativo o privado las realizadas, cualquiera que sea su soporte, por los órganos competentes de las Administraciones Públicas en las que quede garantizada la identidad del órgano que ha realizado la copia y su contenido. Las copias auténticas tendrán la misma validez y eficacia que los documentos originales. Las copias auténticas de documentos privados surten únicamente efectos administrativos. Por supuesto, las copias auténticas realizadas por una Administración Pública tendrán validez en las restantes Administraciones. A estos efectos, la Administración General del Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales podrán realizar copias auténticas mediante funcionario habilitado o mediante actuación administrativa automatizada. Cada Administración Pública determinará los órganos que tengan atribuidas las competencias de expedición de copias auténticas de los documentos públicos administrativos o privados. Se deberá mantener actualizado un registro, u otro sistema equivalente, donde constarán los funcionarios habilitados para la expedición de copias auténticas que deberán ser plenamente interoperables y estar interconectados con los de las restantes Administraciones Públicas, a los efectos de comprobar la validez de la citada habilitación. En este registro o sistema equivalente constarán, al menos, los funcionarios que presten servicios en las OAMR. Véase la Resolución de 19 de julio de 2011, de la Secretaría de Estado de Administraciones Públicas, por la que se aprueba la Norma Técnica de Interoperabilidad de Procedimientos de copiado auténtico y conversión entre documentos electrónicos, así como su Guía de aplicación.

I

Identificación y firma. Para que la administración electrónica sea algo usable, se deben flexibilizar los requisitos formales y técnicos para el acceso a la misma. No nos cabe duda, en este sentido, de que el futuro pasa por la generalización de los sistemas de identificación (electrónica), como Cl@ve, reservando la firma (también electrónica) para los trámites realmente indispensables, desapareciendo simultáneamente la firma manuscrita sustituida por la electrónica y la biométrica. Según la LPA, los interesados podrán identificarse electrónicamente ante las Administraciones Públicas a través de cualquier sistema que cuente con un registro previo como usuario que permita garantizar su identidad. En particular, serán admitidos, los sistemas siguientes:

a) Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de firma electrónica expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación». A estos efectos, se entienden comprendidos entre los citados certificados electrónicos reconocidos o cualificados los de persona jurídica y de entidad sin personalidad jurídica.

b) Sistemas basados en certificados electrónicos reconocidos o cualificados de sello electrónico expedidos por prestadores incluidos en la «Lista de confianza de prestadores de servicios de certificación».

c) Sistemas de clave concertada y cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido, en los términos y condiciones que se establezcan.

Véase Identificación y firma de los interesados en el nuevo procedimiento administrativo (10 cuestiones)

M

Metadato. Este es el concepto clave de la moderna gestión documental. Las propias copias auténticas deben incorporar los metadatos del documento original. Se puede definir como un dato que a su vez define y describe otros datos. Existen diferentes tipos de metadatos según su aplicación (Glosario de Términos del ENI). Por su parte, metadato de gestión de documentos es un concepto puro de archivística. Se define como una información estructurada o semiestructurada que hace posible la creación, gestión y uso de documentos a lo largo del tiempo en el contexto de su creación. Los metadatos de gestión de documentos sirven para identificar, autenticar y contextualizar documentos, y del mismo modo a las personas, los procesos y los sistemas que los crean, gestionan, mantienen y utilizan (GTENI).

I

Interoperabilidad. Más allá de la referencia ad hoc a los Esquemas, obviamente de grandísima importancia, el de interoperabilidad es el probablemente el principio angular del procedimiento electrónico. Según el Glosario de términos del Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica (fuente principal de la presente entrada), interoperabilidad es la capacidad de los sistemas de información, y por ende de los procedimientos a los que éstos dan soporte, de compartir datos y posibilitar el intercambio de información y conocimiento entre ellos. Recordemos que la LPA señala expresamente que “los interesados no estarán obligados a aportar documentos que hayan sido elaborados por cualquier Administración” (art. 28.2). Resulta evidente que el mejor servicio público pasa por reducir las cargas administrativas de los ciudadanos, lo cual únicamente es posible no solo con la implantación individual de la administración electrónica, sino a través de la comunicación y homologación “de todas las administraciones electrónicas”, es decir, de la interoperabilidad. La interoperabilidad, que no es un concepto nuevo pues ya se regulaba en 2007 (Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos) y 2010 (Real Decreto 4/2010, de 8 de enero, por el que se regula el Esquema Nacional de Interoperabilidad en el ámbito de la Administración Electrónica), se erige por todo ello en un concepto clave tanto de la administración electrónica como de la transparencia. De hecho la información publicada en los portales de transparencia será conforme al Esquema Nacional de Interoperabilidad (art. 11.b) de la Ley de transparencia). Otros aspectos relevantes de la interoperabilidad mencionados en la LPA son:

d) Requisito jurídico-técnico de las copias electrónicas o copias auténticas. Para garantizar la identidad y contenido de las copias electrónicas o en papel, y por tanto su carácter de copias auténticas, las Administraciones Públicas deberán ajustarse a lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad, el Esquema Nacional de Seguridad y sus normas técnicas de desarrollo (art. 27 de la Ley de procedimiento).

e) Remisión del expediente administrativo a otras instancias. Cuando en virtud de una norma sea preciso remitir el expediente electrónico, se hará de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Interoperabilidad y en las correspondientes Normas Técnicas de Interoperabilidad, y se enviará completo, foliado, autentificado y acompañado de un índice, asimismo autentificado, de los documentos que contenga (art. 70 de la Ley de procedimiento).

Véase ¿Qué es interoperabilidad?

E

e-Archivo. El archivo electrónico es asimismo obligatorio. Cada Administración deberá mantener un archivo electrónico único de los documentos electrónicos que correspondan a procedimientos finalizados, en los términos establecidos en la normativa reguladora aplicable (art. 17.1 LPA). Los documentos electrónicos deberán conservarse en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento, así como su consulta con independencia del tiempo transcurrido desde su emisión. Se asegurará en todo caso la posibilidad de trasladar los datos a otros formatos y soportes que garanticen el acceso desde diferentes aplicaciones. La eliminación de dichos documentos deberá ser autorizada de acuerdo a lo dispuesto en la normativa aplicable (arts. 17.2 y 46.2 LPA). Además, los medios o soportes en que se almacenen documentos, deberán contar con medidas de seguridad, de acuerdo con lo previsto en el Esquema Nacional de Seguridad, que garanticen la integridad, autenticidad, confidencialidad, calidad, protección y conservación de los documentos almacenados. En particular, asegurarán la identificación de los usuarios y el control de accesos, así como el cumplimiento de las garantías previstas en la legislación de protección de datos (arts. 17.3 y 46.3 LPA). Véase El archivo electrónico en la Ley de procedimiento (10 preguntas y respuestas). Véase La importancia del archivo electrónico en la lucha contra la corrupción

N

Nofiticación. La regulación vigente de las notificaciones administrativas viene contenida en los arts. 40 y ss de la LPA, los cuales se inclinan claramente por la notificación electrónica -con la laguna, quizá, de no sobreentenderla cuando el interesado inicia el procedimiento de forma electrónica-; mientras que las notificaciones de las personas jurídicas y el resto de sujetos a los que se refiere el art. 14.2, son siempre electrónicas, al igual que todas sus comunicaciones con la Administración. Véase

T

Transparencia. El procedimento electrónico es mucho más transparente, por naturaleza. Del mismo modo, entedemos que es imposible para una Administración cumplir con las obligaciones de transparencia sin la previa implantación de un funcionamiento electrónico, especialmente en cuanto a la gestión documental. A nivel negal, surgidas del CORA, las leyes de procedimiento y transparencia están totalmente vinculadas. Como dispone la Exposición de Motivos LPA: “En efecto, la constancia de documentos y actuaciones en un archivo electrónico facilita el cumplimiento de las obligaciones de transparencia, pues permite ofrecer información puntual, ágil y actualizada a los interesados“. Véase Relaciones entre la Ley de procedimiento electrónico y la Ley de transparencia

O

Open Government. Esta es una cuestión de perspectiva, no tanto legal. La LPA es una Ley del procedimento electrónico, pero aún no da el salto definitivo (sí un importante paso) hacia la administración electrónica, un concepto mucho más amplio. Administración electrónica, recordemos, es el «uso de las TIC en las AAPP, combinado con cambios organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las políticas públicas (Comisión Europea)». Vemos que pretende “mejorar los procesos democráticos”. La misma transparencia es un medio para el miso fin. Manejamos el concepto Gobierno abierto, entendido como un sistema actual de gobierno de democracia reforzada, que se apoya en la transparencia y la rendición de cuentas como medio para procurar una mayor participación y colaboración del ciudadano y de la totalidad de actores públicos. Javier Llinares (2007) señala que: «Un Gobierno Abierto es aquel que entabla una constante conversación con los ciudadanos con el fin de oír lo que ellos dicen y solicitan, que toma decisiones basadas en sus necesidades y preferencias, que facilita la colaboración de los ciudadanos y funcionarios en el desarrollo de los servicios que presta y que comunica todo lo que decide y hace de forma abierta y transparente».

1L.2E.3Y.4D.5E.6P.7R.8O.9C.10E.11D.12I.13M.14I.15E.16N.17T.18O.

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