Especial del Programa Tecnología y Sentido Común sobre las leyes 39 y 40

Ayer domingo 27/11, de 22:00 a 00:00, tuve el placer de colaborar con el programa Tecnología y Sentido Común, dirigido por Javier Peris y Jesús López Pelaz, en Gestiona Radio Valencia, http://tecnologiaysentidocomun.com/directo/, analizando la situación de la Administración Electrónica tras la entrada parcial en vigor, el pasado 2 de octubre, de las Leyes 39/2015 y 40/2015. Además de un servidor, el programa contó con la participación de lujo de Miguel Ángel Amutio (MINHAP), José Benedito (Diputación de Valencia), Ramon Ferri (Ayto. de Valencia) y Borja Colón de Carvajal (Diputación de Castellón). A continuación dejamos por escrito los momentos más destacados de la parte del programa centrada en nuestra intervención.

Pinche aquí para escuchar el audio íntegro del programa

Bloque 1 del Programa. Entrevista a Víctor Almonacid: “Mitos, leyendas y realidades tras la entrada en vigor de las leyes 39/2015 y 40/2015”.

El pasado 2 de octubre se produjo, como diría alguien, una conjunción astral que nos transportó al siglo XXI (o bastante cerca del mismo) en materia de relación entre Administraciones Públicas y Administrados. Ese día entró en vigor, parcialmente, la Ley 39/2015 de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (a la que denominaremos LPA en adelante) y la Ley 40/2015 de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJ en adelante).

Sobre estos mismos Marcos Normativos desarrollamos ya un programa Tecnología y Sentido Común, en fecha 31 de enero de 2016, cuando ambos estaban ya publicados y empezaba la “digestión” de sus contenidos y la preparación para su entrada en vigor este pasado 2 de octubre. En dicho programa, nuestro primer invitado ya expuso sus criterios sobre el camino a seguir, facilitadores e inhibidores. Hoy vamos a tratar con él aspectos del camino seguido, más bien de los caminos seguidos, dado que no todos parece que han llegado a su destino.

Tras este año transcurrido, y ya con estas Leyes marcando lo que debería ser el modelo de relación “casi todo electrónico” entre Administraciones y Administrados, nos encontramos en las diversas Administraciones con diferentes interpretaciones respecto a su cumplimiento, plazos y recursos que deben estar disponibles para que los Administrados ejerzan sus derechos y cumplan con sus nuevas obligaciones. Por otra parte, hemos podido determinar que los Administrados (personas físicas, personas jurídicas, entidades, etc.) no disponen de información adecuada sobre sus nuevos derechos y obligaciones, lo que está derivando en eventos de diversa índole pero que ya están generando “roces” incluso en las relaciones de algunas Administraciones entre sí.

En este contexto, agradecemos la presencia en este programa, de nuevo, de una persona como Víctor Almonacid, referente en el impulso de la innovación de la Administración Pública desde su cargo en COSITAL y en el Ayuntamiento de Alzira, iniciativas que han merecido los reconocimientos expuestos anteriormente. Víctor, es un placer y un honor contar contigo de nuevo, nos gustaría plantearte las siguientes cuestiones:

  • (1). ¿Cuándo entra en vigor realmente la nueva Ley de procedimiento administrativo? Te lo pregunto porque he escuchado a más de una persona afirmar que es en 2018. ¿Hasta qué punto condicionan los puntos de las Leyes 39 y 40 que entran en vigor en 2018 la efectividad del modelo de relación electrónica que promueven?

La ley 39/2015 lleva casi dos meses en vigor. La Ley 11/2007 de acceso electrónico de los ciudadanos de 2007 a los servicios públicos estuvo 8 años en vigor. La Ley de firma electrónica lleva 13, y la Real Orden de Francisco Silvela habría cumplido los 116 años. Es poco ético desde el punto de vista del servicio público hablar de fechas máximas para cumplir obligaciones que ya deberían estar implanradas. Decir que la LPA entra en vigor en 2018 es sintomático de resistencia al cambio. Lo que tiene eficacia demorada son determinadas previsiones sobre algunos aspectos clave del procedimiento electrónico, como el registro electrónico o el archico electrónico, pero no el registro o el archivo en sí, que por supuesto ya estaban en vigor y deberían ser electrónicos desde hace años.

  • (2). ¿Tanto ha cambiado?

Como dice mi compañera Conchi Campos, no cambia mucho, pero lo cambia todo. Podríamos dar algún titular de prensa muy contundente: “Un expediente tramitado en papel, ahora mismo, es nulo de pleno derecho”. Por otra parte, la LPA redefine completamente la forma en la que la Administración se relaciona con los ciudadanos. Ahora todo es o debe ser mucho más simple para los usuarios, independientemente de que estos utilicen los medios electrónicos o no. Por último, cabe decir que la LPA es una Ley del procedimiento electrónico, pero aún no de la administración electrónica. Aún no hemos llegado al final de la evolución.

  • (3). ¿En qué aspectos estamos verdaderamente lejos de cumplir la Ley?

En España hay 20.000 Administraciones, 8.000 de las cuales son Ayuntamientos, por lo que es casi imposible generalizar defectos o virtudes. Precisamente esta heterogeneidad es uno de los problemas principales, ya que dificulta la consecución del que ahora mismo es el principio de organización y funcionamiento más importante de las AAPP: la interoperabilidad. En esto sí que estamos verdaderamente lejos de cumplir, no solo la Ley de procedimiento, sino también la de Régimen Jurídico, según la cual los sistemas de las distintas AAPP deberían ser una especie de intranet gigantesca donde cada Entidad Pública accediera a los datos y documentos, de forma segura, cuando lo precisara en el ejercicio de sus competencias. Además, también estamos bastante “flojos”, por lo general, en la implantación del Archivo electrónico. Siempre hemos considerado que era mejor comenzar por el gestor de expedientes, algo que parece lógico y, valga el juego de palabras, cronológico; pero se ha demostrado que la piedra angular de la gestión documental era el archivo.

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De izquierda a derecha: Jesús López, Víctor Almonacid, Renato Aquilino, Javier Peris y Juan Carlos Muria, en los estudios de Gestiona Radio
  • (4). ¿Cómo va a impactar la nueva Ley sobre el “ciudadano raso”?

La LPA está diseñada para que impacte mucho y muy positivamente sobre el ciudadano, y no porque este deba ser electrónico, algo que no es imperativo para la mayoría de personas físicas, sino porque sus trámites y gestiones administrativos van a ser, a priori, infinitamente más rápidos y sencillos. La Administración ya no debería pedir prácticamente ningún papel a los ciudadanos, salvo una declaración responsable y los documentos que expresamente exija una norma y además la propia Administración tramitadora no pueda recabar ante otras plataformas públicas electrónicas.

  • (5). ¿Qué ocurre si la administración no habilita sedes y plataformas electrónicas para su uso público?

Pues que estará incumpliendo la Ley totalmente. ¿Y qué ocurre si incumples la Ley? Para los funcionarios responsabilidad, para los políticos deslegitimación (además de responsabilidad, claro), y para el expediente, como dijimos, la invalidez de todo actuado. Además, si la Administración no tiene sede electrónica no solo incumple la ley, sino que está obligando a otros a incumplirla.

  • (6). ¿En qué se relaciona el procedimiento electrónico con la tan nombrada transparencia?

Es absolutamente imposible implantar la transparencia sin implantar antes el procedimiento electrónico, sobre todo el archivo electrónico. La transparencia en el siglo XXI es, por definición electrónica. Los portales de transparencia (y la información publicada en los mismos) deben ser accesibles, interoperables, seguros, reutilizables. El derecho de acceso a la información no solo se articula a través de un procedimiento electrónico sino que bebe directamente del archivo electrónico. La misma idea social de la transparencia, como uno de los antídotos de la corrupción, se apoya en una organización y funcionamiento electrónico de la Administración. Si los procedimientos de licitación hubieran sido electrónicos no se habría pervertido tanto la contratación pública.

  • (7). Cuando se debatían los textos de estas Leyes, ¿no se diseñó un plan de comunicación hacia los ciudadanos, empresas y entidades? Por las consultas que nos hacen, la desinformación parece bastante significativa. ¿Te consta que vayan a desarrollarse iniciativas al respecto?

En España siempre falla eso, la comunicación. Sobre el papel el procedimiento de elaboración de las normas prevé la colaboración ciudadana. La propia LPA incide en esto, pero la realidad demuestra que se aprueban muchas leyes que habrían mejorado mucho con una mayor dosis de debate. Y luego está la segunda parte, la difusión, en la que a mi juicio todavía se falla más. El Ministerio hace esfuerzos, no voy a decir si suficientes, por explicar el impacto jurídico y práctico de las nuevas leyes en otras AAPP, pero ¿quién se lo explica a la ciudadanía? Pues a la postre lo estamos haciendo los Ayuntamientos, o mejor dicho, algunos Ayuntamientos. Estas son las iniciativas de las que puedo dar cuenta, las campañas de difusión, a veces mediática y a veces presencial, que hacemos con más voluntad que método, las Entidades más cercanas. En el Ayuntamiento de Alzira, por ejemplo, a veces damos charlas informativas a los usuarios, como la que dimos a los proveedores cuando se implantó la factura electrónica.

  • (8). Hay un punto con numerosas consultas. ¿Cómo se debería establecer el proceso de notificación si no se dispone de una dirección electrónica de la persona o entidad a notificar? ¿Cómo se le puede comunicar que tiene notificación en su carpeta ciudadana? ¿En qué casos puede continuarse con la notificación presencial?

Lo malo de la gestión del cambio no son las dificultades, sino algunas actitudes. A la pregunta que usted me formula en primer lugar algunos responden: “es imposible; por tanto lo seguiremos haciendo el papel”. Falta mucha imaginación y algo de sentido común en la Administración. Es evidente que si debo comunicarme por medios electrónicos, por ejemplo, con una empresa, y no tengo ningún medio electrónico disponible para hacerlo, pues… simplemente no lo podré hacer la primera vez. Estamos en un periodo de transición en el que hay que gestionar estas “primeras veces”. Las AAPP, debemos ir creando nuestras bases de datos de direcciones electrónicas, teléfonos y otros datos de todos nuestros administrados. No es difícil, porque un “operador jurídico” habitual, como lo es cualquier empresa, tiene abiertas numerosas relaciones jurídico administrativas con otras AAPP, y al menos con toda seguridad con Hacienda. Por supuesto también es importantísima la difusión de la que hablábamos. Con esto conseguimos que vengan a preguntarnos cómo se hacen las cosas. Las personas jurídicas deben comunicarse por medios electrónicos, por lo que obviamente las notificaciones que les dirigimos serán electrónicas; las personas físicas pueden ser notificadas por medios no electrónicos (salvo que elijan lo contrario), pero la Administración igualmente deben fomentar entre las mismas el uso paulatino de las sedes y plataformas.

  • (9). ¿Tienes constancia de problemas ya identificados y/o reclamaciones por parte de Administrados que no han podido ejercer sus derechos y/o cumplir sus obligaciones por medios electrónicos cuando tenían derecho o incluso obligación de hacerlo por estos medios? ¿ Qué pueden hacer en estos casos?

Al contrario de lo que pueda parecer, el administrado sigue siendo bastante sumiso y hace lo que la Administración le dice porque en el fondo lo que desea es cumplir sus obligaciones de ciudadano. Es infumable que muchas entidades públicas y privadas aún nos pidan fotocopia del DNI, además en cada trámite nuevo; o que el Ayuntamiento nos pida un certificado de empadronamiento para ¿saber si estamos empadronados en su base de datos? Desde 2007 los ciudadanos tienen derechos electrónicos, y la verdad es que nos podían haber empapelado en vía judicial, invocando la llamada inactividad de la Administración. Y eso es lo que pueden hacer: plantearnos un contencioso administrativo. Alguna entidad pública va a acabar implantado servicios electrónicos “por ejecución de Sentencia”. Pero antes que esto soy partidario de que exijan sus derechos, que desde luego son nuestras obligaciones, de una manera más social, quizá menos jurídica perso sí más “ruidosa”. Esto provocará un efecto dominó que consistirá en que los Ayuntamientos más pequeños exigirán con vehemencia a las Diputaciones que cumplan con sus competencias en materia de administración electrónica.

  • (10). A la inversa, ¿tienes constancia de problemas relacionados con la obligación de relación electrónica exigible por las Administraciones a los colectivos de “obligados electrónicos”?

Alguno, pero si la propia Administración gestiona bien el cambio, comunicando e informando tal y como hemos dicho en lugar de imponerlo a las bravas, no tiene por qué haber mayores problemas. Las personas jurídicas están acostumbradísimas a utilizar los medios electrónicos, incluso con la Administración; e incluso los asesores fiscales de las empresas más pequeñas pueden actuar como representantes. Peor es a la inversa, por ejemplo en contratación. Determinadas empresas cuya sede física está lejos de los registros de las administraciones contratatantes no han podido presentar su oferta electrónica en el correspondiente procedimiento de licitación y, por lo tanto, se han quedado fuera del mismo.

ANEXO I. Frases que se han tuiteado durante el programa

  • Un expediente tramitado en papel, ahora mismo, es nulo de pleno derecho

  • Decir que la LPA entra en vigor en 2018 es sintomático de resistencia al cambio

  • La LPA redefine completamente la forma en la que la Admon se relaciona con los ciudadanos

  • Es absolutamente imposible implantar la transparencia sin implantar antes el procedimiento electrónico

  • La LPA es una Ley del procedimiento electrónico, pero aún no de la administración electrónica

Anexo II. DOCUMENTO 100 PREGUNTAS Y RESPUESTAS SOBRE EL PROCEDIMIENTO ELECTRÓNICO EN LA NUEVA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN

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