Los consorcios locales tras la nueva ley de régimen jurídico

El artículo 87 de la Ley 7/1985, de 2 de abril (LBRL), que regulaba los consorcios locales, ha sido derogado por la letra a) de la disposición derogatoria única de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJ en adelante), con efectos a partir del 2 octubre del presente 2016. Según la propia LRJ, los consorcios “integran el sector público institucional estatal” (art. 84).

Además de la referencia del 84, la nueva Ley regula con cierta amplitud a los consorcios en los arts. 118 a 127, a los que cabría añadir la Disposición adicional décima  (Aportaciones a los consorcios). Además, es importante subrayar que dicha regulación tiene carácter básico, con la única excepción de lo previsto en el art. 123.2.

El art. 118 LRJ define los consorcios como entidades de derecho público, con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por varias Administraciones Públicas o entidades integrantes del sector público institucional, entre sí o con participación de entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a todas ellas dentro del ámbito de sus competencias.

Para nosotros, como hemos defendido en alguna ocasión, los consorcios locales tienen la consideración de Entes públicos locales de base asociativa o al menos de Agrupaciones de entes públicos integradas por, al menos, una entidad local (ver ¿Qué entidades son “administración local”?).

Esta teoría estaría respaldada por la doctrina más acreditada. MARTIN MATEO, («Los Consorcios locales, una institución en auge», en Revista de Administración Pública n.º 129) no duda en considerar a los Consorcios como entes locales, cuando menos funcionales, aunque no figuren en la enumeración del artículo 3 de la LBRL, ni en la del art.1 del ROF. Ello supone, a nuestro juicio, la posible aplicación a dichos Consorcios del régimen jurídico de aquellos entes locales o, como mantiene SOSA WAGNER (“La gestión de los servicios públicos locales”, Civitas 2002), los Estatutos consorciales solamente contendrán especialidades, por lo que el régimen jurídico normal aplicable será, salvadas dichas especialidades, el de las Entidades locales.

En esta obra hablamos de los Consorcios, así como de otras entidades vinculadas a la administración local
En esta obra hablamos de los Consorcios, así como de otras entidades vinculadas a la administración local

Esta es la posición adoptada por alguna Comunidad Autónoma, por ejemplo Cataluña, al decir en los artículos 318 y siguientes del Reglamento de Obras, Actividades y Servicios de las Entidades locales de Cataluña, aprobado por Decreto 179/1995, de 13 de junio (DOGC del 23) que el funcionamiento de los órganos del Consorcio local se acomodará a las normas de los Entes locales, sin perjuicio de las posibles especialidades. Especialidades estas que son valoradas y tenidas en cuenta por la jurisprudencia, de la que destacamos la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de noviembre de 1997, según la cual respecto de los Consorcios locales «en atención a sus caracteres de entidades constituidas para atender a fines concretos y determinados, que tienen la nota de ser también competencia común de otras entidades, el legislador no ha sometido rígidamente su organización a los tipos legalmente preestablecidos sino que la ha flexibilizado encomendando a sus Estatutos la adopción de lo que considere más idóneo a las necesidades de su buen funcionamiento». El consorcio tiene persona jurídico-pública, pese a que eventualmente participe en él una entidad privada, lo que Sosa Wagner estima anómalo y lo sitúa en la órbita del convenio. Es sin embargo respecto de este tipo de consorcios en relación a los cuales cabe hablar de colaboración público-privada. Pero también en estos casos cabe hablar de personalidad jurídico-pública, de lo cual no cabe duda a tenor de las últimas normas de derecho público, en base a las cuales los consorcios forma parte del sector público. En este sentido, ya antes de 2007 la doctrina entendía que se les aplicaba la Ley de contratos, si bien en el vigente art. 3 del Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público no cabe lugar a duda, pues su ámbito subjetivo de aplicación comprende los consorcios dotados de personalidad jurídica propia a los que se refieren el artículo 6.5 de la casi difunta Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y la legislación de régimen local.

En consecuencia, los consorcios locales forman parte del sector público local, y así lo reconoce también expresamente el art. 2 del Real Decreto 1463/2007, de 2 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento de desarrollo de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, de Estabilidad Presupuestaria, en su aplicación a las entidades locales: “A los efectos de lo dispuesto en este título, se consideran integrantes del Inventario de Entes del Sector Público Local (…) Los consorcios que las entidades locales hayan podido constituir con otras administraciones públicas para fines de interés común o con entidades privadas que persigan fines de interés general, siempre que la participación de la o las entidades locales en dichos Consorcios sea mayoritaria, o bien que en caso de igualdad de participación con otras entidades que no sean de carácter local, se cumpla alguna de las siguientes características:

  • Que la o las entidades locales dispongan de mayoría de votos en los órganos de gobierno.
  • Que la o las entidades locales tengan facultades para nombrar o destituir a la mayoría de los miembros del órgano de gobierno”.

Por lo demás, de la regulación que establece la LRJ destacamos:

  • Los consorcios podrán realizar actividades de fomento, prestacionales o de gestión común de servicios públicos y cuantas otras estén previstas en las leyes.
  • Los consorcios podrán utilizarse para la gestión de los servicios públicos, en el marco de los convenios de cooperación transfronteriza en que participen las Administraciones españolas, y de acuerdo con las previsiones de los convenios internacionales ratificados por España en la materia.
  • En la denominación de los consorcios deberá figurar necesariamente la indicación «consorcio» o su abreviatura «C».
  • Los consorcios se regirán por lo establecido en la LRJ, en la normativa autonómica de desarrollo y sus estatutos.
  • La propia LRJ establece normas especiales respecto de las siguientes cuestiones: Artículo 120 (Régimen de adscripción), artículo 121 (Régimen de personal), artículo 122 (Régimen presupuestario, de contabilidad, control económico-financiero y patrimonial), artículo 123 (Creación), artículo 124 (Contenido de los estatutos), artículo 125 (Causas y procedimiento para el ejercicio del derecho de separación de un consorcio), artículo 126 (Efectos del ejercicio del derecho de separación de un consorcio), artículo 127 (Disolución del consorcio).
  • En lo no previsto en la LRJ, en la normativa autonómica aplicable, ni en sus Estatutos sobre el régimen del derecho de separación, disolución, liquidación y extinción, se estará a lo previsto en el Código Civil sobre la sociedad civil, salvo el régimen de liquidación, que se someterá a lo dispuesto en el artículo 97, y en su defecto, el Real Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de julio.
  • Las normas establecidas en la Ley 7/1985, de 2 de abril, y en la Ley 27/2013, de 21 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local sobre los Consorcios locales tendrán carácter supletorio respecto a lo dispuesto en la LRJ. 

Dichas normas, añadiendo por supuesto las restantes del régimen local que son de aplicación, son:

  • LBRL. El artículo 57 de la Ley 7/1985, de 2 abril, señala que la cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración local y las Administraciones del Estado y de las comunidades autónomas, tanto en servicios locales como en asuntos de interés común, que se desarrollará con carácter voluntario, puede efectuarse mediante consorcio o convenio administrativo. El otro precepto de la LBRL que hacía referencia, el artículo 87, se deroga como sabemos por la LRJ.
  • TRRL. El texto refundido de 18 de abril de 1986, en materia de Régimen Local, aparte del artículo 30.6.g) en cuanto a los promovidos por las Diputaciones, prevé con carácter general en el artículo 70 que los entes locales podrán también asumir, o, en su caso, colaborar en la realización de obras o en la gestión de servicios del Estado, incluidos los de la Seguridad Social, a través de cualquiera de las formas de gestión previstas por las leyes y, en todo caso, mediante consorcio o convenio. Por su parte, el artículo 110 establece la normativa común que luego reflejaría la Ley 30/1992.
  • TRLHL. El texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales Precios públicos, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, respecto de la fijación de los precios públicos señala en el artículo 47 los entes locales podrán atribuir a los consorcios esa potestad de fijación, salvo que otra cosa se diga en sus estatutos. De hacerlo, los consorcios enviarán al ente local de que dependan copia de la propuesta y del estado económico del que se desprenda que los precios públicos cubren el coste del servicio.
  • Legislación autonómica. Las respectivas Comunidades Autónomas están habilitadas por el artículo 148.1.2 de la Constitución para asumir entre sus competencias la regulación de otras entidades locales. La propia LBRL se remite en sus Disposiciones Adicionales a la legislación de desarrollo de las Comunidades Autónomas. Véase pues en este apartado la  Ley 5/2010, de 11 de junio, de Autonomía Local de Andalucía (arts. 78 a 82) o la Ley 8/2010, de 23 de junio, de la Generalitat, de Régimen Local de la Comunitat Valenciana (arts. 108 a 110). A nivel reglamentario destaca el Reglamento de Obras, Actividades y Servicios de las Entidades locales de Cataluña, aprobado por Decreto 179/1995, de 13 de junio (arts. 118 y ss).
  • Reglamento de Servicios. Con anterioridad a toda la normativa citada, el Decreto de 17 de junio de 1955 por el que se aprueba el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (LA LEY 18/1955) regulaba para la gestión de servicios públicos (artículos 37 a 40) que las Corporaciones locales pueden constituir Consorcios con Entidades públicas de diferente orden para instalar o gestionar servicios de interés local. El Consejo de Estado, en Dictamen de 24 de octubre de 1985, ha mantenido el criterio de la subsistencia de estos artículos 37 a 40 del Reglamento de Servicios referidos a los Consorcios «sin perjuicio de las modificaciones competenciales operadas con la instauración del nuevo sistema competencial en España, es decir, dejando a salvo lo que sobre el particular puedan establecer las respectivas Comunidades Autónomas en uso de sus competencias». Entendemos por tanto que si en una Comunidad Autónoma no existiera normativa de Régimen Local sobre esta materia, hay que estar a lo dispuesto en los citados preceptos reglamentarios, breves ciertamente, y que remiten a los Estatutos propios de cada Consorcio, que determinarán las particularidades del régimen orgánico, funcional y financiero.
  • Separación de un consorcio por parte de un Ayuntamiento. Volvemos a la LRJ (art. 125). En efecto, los miembros de un consorcio, al que le resulte de aplicación lo previsto en esta Ley o en la Ley 7/1985, de 2 de abril, podrán separarse del mismo en cualquier momento siempre que no se haya señalado término para la duración del consorcio. Cuando el consorcio tenga una duración determinada, cualquiera de sus miembros podrá separase antes de la finalización del plazo si alguno de los miembros del consorcio hubiera incumplido alguna de sus obligaciones estatutarias y, en particular, aquellas que impidan cumplir con el fin para el que fue creado el consorcio, como es la obligación de realizar aportaciones al fondo patrimonial. Cuando un municipio deje de prestar un servicio, de acuerdo con lo previsto en la Ley 7/1985, de 2 de abril, y ese servicio sea uno de los prestados por el Consorcio al que pertenece, el municipio podrá separarse del mismo. El derecho de separación habrá de ejercitarse mediante escrito notificado al máximo órgano de gobierno del consorcio. En el escrito deberá hacerse constar, en su caso, el incumplimiento que motiva la separación si el consorcio tuviera duración determinada, la formulación de requerimiento previo de su cumplimiento y el transcurso del plazo otorgado para cumplir tras el requerimiento.
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