¿Cómo organizar los servicios públicos locales?

Resulta inviable, además de ilegal, dejar de prestar los servicios públicos “obligatorios”. Para más INRI –negarlo equivale a no conocer a nivel práctico la problemática local- todos sabemos que dichos servicios son unos cuantos más de los que cita el art. 26 LBRL. Desde una necesaria “receptividad” con la ciudadanía, el principio democrático nos dice que los servicios municipales son todos aquellos que, legítimamente, reclaman los vecinos. Y a esto se le ha acabado llamando “competencias impropias”. En un contexto de crisis coyuntural pero crónica para los Ayuntamientos urge organizar de una manera eficiente el servicio público local ¿Pero cómo?

Desde este planteamiento, el techo, alcanzado y sobrepasado, del Estado de bienestar, exige la imaginación de nuevas (o viejas) fórmulas organizativas que coadyuven a tal fin, sobre todo cuando el dinero escasea. Por tanto, a falta de recursos (no sólo económicos, sino también humamos, técnicos, tecnológicos…) propios, abogamos por la “comarcalización” municipal. Entiéndase el término como comprensivo de cualquier instrumento asociacionista de los que aparecen en las normas (no sólo Comarcas, sino también Mancomunidades de municipios, Áreas Metropolitanas, y otras asociaciones constituidas al amparo del art. 10 de la Carta Europea de Autonomía Local).

Este día hablamos mucho de servicios públicos municipales (ver #impulsaF2F)
Este día hablamos mucho de servicios públicos municipales (ver #impulsaF2F)

No es el momento de estudiar a fondo el entramado económico de las asociaciones de municipios: aportaciones municipales, recursos propios…, pero sí referiremos que resulta sencillo de comprender que este tipo de gestión asociada reduce – en algunos casos notablemente- el coste de los servicios que asume como propios la Entidad Asociativa (nos referimos al coste de repercusión sobre el Presupuesto de cada Entidad no al coste global del servicio). En todos los casos, los municipios asociados de mayor población realizan aportaciones superiores al resto, y como precisamente dichos municipios “mayores” disponen a su vez de mayores recursos, el referido coste de repercusión es menor para los “menores”, y en todo caso proporcional. Además, la Entidad Asociativa puede, como cualquier otra entidad local, gestionar los servicios que tiene asumidos como propios mediante cualquier modalidad de gestión indirecta, en los términos del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público. Las mancomunidades, por cierto, fueron muy mal tratadas por la LRSAL.

Sin embargo muchas mancomunidades son eficientes, y otras entidades asociativas, como las Comarcas en Catalunya, funcionan perfectamente. Además, se pueden mancomunar servicios sin necesidad de crear una nueva entidad con personalidad jurídica propia. El art. 1 de la antigua Directiva europea de contratación (Directiva 18/2004), curiosamente transpuesta en la Ley de contratos de 2007, define contrato público como aquel en el que uno o varios poderes adjudicadores reciben obras, servicios o suministros de uno o varios operadores económicos. Hablábamos de colaboración público privada (CPP), que desde luego cuenta con nuestra bendición, pero quizá es el momento de empezar a defender, también, la colaboración público pública –relaciones interadministrativas de todo tipo, convenios, administración única, interoperabilidad, ORVE, otras plataformas comunes o de intermediación, y estas “contrataciones conjuntas”, entre otros mecanismos…-. 

Ni que decir tiene, si hablamos de prestación de los servicios en el nivel supramunicipal, que ocupan un papel absolutamente relevante, y decisivo, las Diputaciones (y Consejos, y Cabildos, y CCAA uniprovinciales), en este caso sí “reforzadas” por la LRSAL. En este punto cabe preguntarse: ¿Para qué sirven las Diputaciones? Esta es una de las cuestiones clave del nuevo régimen local, y aunque de la entidad provincial mucho hemos tratado en este blog, qué mejor que remitirnos a la completa entrada de Concepción Campos, publicada en Novagob a raíz de la reciente celebración del I Foro de Innovación de Gobiernos Locales Intermedios, y enlazada ut supra en su mismo título. Qué duda cabe de que el papel actual de las Diputaciones se centra en el desarrollo de la administración electrónica y la transparencia municipal. Estas nuevas competencias bien podrían justificar su permanencia a la vista del enorme número de municipios pequeños que tenemos en España, sin recursos para implantar estos proyectos.

Por otro lado, independientemente de la integración supramunicipal, corresponde a nivel interno al Ayuntamiento decidir sobre la forma y la fórmula de prestación de los servicios públicos municipales. Desde estas líneas, no nos decantamos genéricamente ni por la gestión directa ni por la indirecta, sino que entendemos que se debe hacer un estudio global ad hoc, jurídico, económico y técnico del servicio, para ubicarlo en la fórmula per natura más adecuada, que es tanto como decir la más sostenible y eficiente, y no la que el criterio de oportunidad política dicte. Sin duda, una de las pocas cosas buenas de la LRSAL es el inciso que abre el importante art. 85.2 LBRL):

Los servicios públicos de competencia local habrán de gestionarse de la forma más sostenible y eficiente de entre las enumeradas a continuación:

A) Gestión directa:

a) Gestión por la propia Entidad Local.

b) Organismo autónomo local.

c) Entidad pública empresarial local

d) Sociedad mercantil local, cuyo capital social sea de titularidad pública.

Solo podrá hacerse uso de las formas previstas en las letras c) y d) cuando quede acreditado mediante memoria justificativa elaborada al efecto que resultan más sostenibles y eficientes que las formas dispuestas en las letras a) y b), para lo que se deberán tener en cuenta los criterios de rentabilidad económica y recuperación de la inversión. Además, deberá constar en el expediente la memoria justificativa del asesoramiento recibido que se elevará al Pleno para su aprobación en donde se incluirán los informes sobre el coste del servicio, así como, el apoyo técnico recibido, que deberán ser publicitados. A estos efectos, se recabará informe del interventor local quien valorará la sostenibilidad financiera de las propuestas planteadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 4 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera.

B) Gestión indirecta, mediante las distintas formas previstas para el contrato de gestión de servicios públicos en el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre. La forma de gestión por la que se opte deberá tener en cuenta lo dispuesto en el artículo 9 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril, en lo que respecta al ejercicio de funciones que corresponden en exclusiva a funcionarios públicos.

Se abre así un abanico de posibilidades dentro del cual, si se demuestra su mayor eficiencia y sostenibilidad, podríamos decantarnos del mismo modo por una concesión de obra pública que, por ejemplo, por la constitución de una sociedad mercantil de íntegramente capital público (siempre que en este último caso no se “huya” del Derecho Administrativo” y viendo, como vemos en el referido artículo, que a la LRSAL no le gusta nada la creación de una nueva persona jurídica). En este sentido, en nuestra opinión se avanza hacia la llamada colaboración público-privada, a través de fórmulas seguramente distintas del entonces novedoso contrato típico regulado en el art. 11 de la LCSP de 2007. Ni que decir tiene, que en un contexto de activación del Open Government, debe crecer en importancia y puede que un día tenga mucha fuerza la colaboración pública-ciudadana. La tercera pata del taburete sería la colaboración público-pública, a través de convenios interadministativos y otras fórmulas, en este caso mucho más consolidada. Como dijimos en su momento:

(…) la sociedad actual está organizada en base a cuatro actores básicos de las políticas públicas y la actividad de servicio público/servicio económico: Agentes públicos, empresas privadas (multinacionales y PYMES), entidades bancarias y ciudadanos. Estos actores están relacionados entre sí a través de diversos mecanismos, si bien en el presente y de cara al futuro destacan tres: eGovernment, eProcurement, y colaboración público privada, en el sentido más amplio posible en relación a proyectos que agrupen a algunos e incluso todos los actores citados anteriormente.

Por último cabe recordar que el concepto clásico de “servicio público” se halla en crisis desde hace ya bastantes años, sobre todo porque tiene mal encaje en el libre mercado europeo. Es cierto que se identifica la gestión indirecta con la privatización, un término que simboliza despectivamente lo peor de la penetración del capitalismo en lo público. Pero la Administración tiene que entender que “no pasa nada” si deja actuar (total y parcialmente) al sector privado en aquéllos servicios que no constituyen su responsabilidad directa, e incluso en los más públicos, bajo todo tipo de controles. Como ya afirmamos[1], “en el Derecho de la Comunidad Europea -que aboga por el rechazo del clásico service public y en favor del abstencionismo intervencionista de la Administración en el Libre Mercado, así como el abandono, salvo excepciones, de su posición privilegiada- no existe dicho concepto[2] (ahora ya sí, absolutamente en crisis)… Pero sí “otros”, tales como “servicio de interés económico general”, “servicio universal”, y “obligaciones de servicio público”. En resumen, la fórmula de gestión de cada servicio público debe ser la más idónea (en todos los sentidos), y en este abanico entra la gestión directa, la indirecta, y la mixta, y dentro de esta última el Ayuntamiento puede integrarse, contratar, conveniar, colaborar o simplemente relacionarse con cualquier tipo de entidad pública, privada o ciudadana.

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Notas al pie:

[1] ALMONACID LAMELAS, V., “Manual práctico de entidades públicas y privadas vinculadas a la Administración Local”, Ed. BOSCH, Barcelona, 2008.

[2] Como establece el Libro Verde sobre los servicios de interés general, los términos «servicio de interés general» y «servicio de interés económico general» no deben confundirse con la expresión «servicio público», un término más ambiguo que puede tener diversos significados y, por tanto, inducir a confusión. Con esta expresión se alude a veces al hecho de que un determinado servicio se ofrece al público en general, mientras que otras veces lo que se quiere resaltar es que se ha asignado a un servicio una misión específica de interés público o se hace referencia al régimen de propiedad o al estatuto de la entidad que presta el servicio en cuestión. Por esta razón, dicho término no se utiliza en el citado documento. Además, el documento señala que “a menudo se confunden los términos «servicio público» y «sector público». Con este último término se hace referencia a todas las administraciones públicas y a todas las empresas controladas por autoridades públicas”.

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