Implantando la nueva Ley de Procedimiento (I): ¿Por dónde empezar?

Más vale tarde que nunca. Uno de los máximos responsables del Ayuntamiento ha leído un par de artículos sobre la LPA y ha tomado conciencia de que el procedimiento, ahora, solo puede ser electrónico. Queremos, por fin, implantar la administración electrónica en nuestra organización pero ¿Por dónde hay que empezar?

A pesar del impacto que sin duda está causando (y más que va a causar el 2 de octubre de 2016) la nueva Ley de procedimiento administrativo (LPA), nuestra Ley de administración electrónica aún sigue siendo la Ley 11/2007, de 22 de junio, una Ley ya moribunda, que va a pasar tristemente por el ordenamiento jurídico español con el grado de cumplimiento más bajo que se recuerda. Pero en realidad la LPA no aporta tantas novedades con respecto a la misma, sino matices. Matices, eso sí, importantísimos, como es la obligatoriedad del procedimiento electrónico. Un procedimiento basado en documentos electrónicos firmados electrónicamente en base a una Ley aún cuatro años anterior (2003), y cuya primera versión es de 1999. Pero vamos a implantar todo esto ahora. Está bien.

Un detalle curioso es que la citada Ley 11/2007 se denomina “Ley de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos”, por lo que no cabe duda de que la administración local, la más próxima y servicial (a pesar de la LRSAL), es seguramente la que “más electrónica” debería ser (valga la expresión). Luego, claro está, la propia ley tiene sus contradicciones que a la postre han propiciado su incumplimiento: por un lado su ámbito de aplicación se restringe, paradójicamente, a las AAPP, y por otro “obliga pero no obliga” a implantar la e-administración, exonerando a las entidades locales que aleguen que no tienen presupuesto para ello. La LPA subsana ambas taras, ayudada, en este caso sí, por la LRSAL en tanto en cuanto asigna la competencia de “administración electrónica” a las Diputaciones respecto de los Ayuntamientos de municipios de menos de 20.000 habitantes (pero “a nadie” respecto de los restantes).

Junta General de COSITAL Valencia 2005. ¿Me ven ahí al fondo? Ese día levanté la mano y dije que los Decretos se debían firmar electrónicamente
Junta General de COSITAL Valencia 2005. ¿Me ven ahí al fondo? Ese día levanté la mano y dije que los Decretos se debían firmar electrónicamente

Uno de nuestros argumentos principales, de siempre, para tratar de cumplir la inédita Ley 11/2007 ha sido que “en algún momento hay que empezar”. De lo contrario sigue pasando el tiempo y lo que nunca se empieza evidentemente jamás se termina. Pensamos que todas las excusas que siempre se han empleado para no empezar realmente solo eran aceptables para no acabar. Pero nuestro argumento, insistimos, es tan sencillo como que el tiempo pasa y la realidad sociotecnológica avanza como un cohete. En 2005 muchos compañeros discutían conmigo sobre la necesidad, e incluso la idoneidad, de que la administración fuera electrónica. En 2015 aún lo hacen algunos. En 2025 solo los tarados, y perdonen la contundencia, podrán mantener esa postura. Pero para que en 2025 la administración sea tan moderna como la sociedad debemos empezar a hacer cosas en un momento muy anterior a 2025. Siempre hemos ido con retraso:

  • La Ley 11/2007 debía cumplirse el 31/12/2009, y ya han pasado seis años desde aquélla fecha…
  • Y cuatro desde le Ley de economía sostenible, que obliga a aprobar un plan de implantación de administración electrónica, del que ut infra hablaremos mucho más.
  • Y ocho desde la aparición de la propia Ley 11/2007.
  • Y doce desde la Ley de firma electrónica, la (en su momento moderna) Ley General Tributaria y la Ley 57/2003, que recoge literalmente para la administración local la obligación de implantar las nuevas tecnologías.
  • Y nada menos que veintitrés desde la también moribunda Ley 30/92, ley que sin embargo siempre hemos admirado, y que insinuaba desde el principio que la administración debe ser única, añadiendo la siguiente afirmación: “Las técnicas burocráticas formalistas, supuestamente garantistas, han caducado, por más que a algunos les parezcan inamovibles, y la Ley se abre decididamente a la tecnificación y modernización de la actuación administrativa en su vertiente de producción jurídica y a la adaptación permanente al ritmo de las innovaciones tecnológicas”.
  • Y, si me permiten el “apunte friki”, ciento quince años desde la Real Orden de 12 de febrero de 1900, de Francisco SILVELA, histórica muestra de la cultura del cambio, que reza: “en todas las oficinas del Estado, provinciales y municipales se admitan cuantas instancias y documentos se presenten hechos con máquinas de escribir, en los mismos términos y con iguales efectos de los escritos o copiados a mano”.

En todos estos años sería justificable para la administración no haberlo hecho “todo”, pero es imposible de defender que al menos no se ha hecho “algo”, por lo que no cabe duda de que se debe implantar la administración electrónica y en este sentido, el modus operandi correcto es la planificación estratégica.

En efecto, el proyecto conlleva la suficiente complejidad como para afirmar que es imposible comenzar a ejecutarlo directamente sin un Plan previo, es decir, que antes de la ejecución debemos trabajar en la propia concepción del proyecto, y el instrumento para ello dice la Ley que es el Plan de Implantación de la Administración Electrónica (PIAE). Y así lo entiende Europa. En el DOUE del 11 de enero de 2012 se publicó el interesante Dictamen del Comité de las Regiones-Plan de acción europeo sobre administración electrónica 2011-2015 en el que el Comité que integra a las EELL europeas, un plan que ya ha agotado su plazo pero que nos interesa recordar porque marcaba las siguientes pautas:

  • Acoge favorablemente la elaboración de un Plan de Acción Europeo sobre Administración Electrónica 2011-2015. Las prioridades de este plan —servicios transfronterizos, capacitación del usuario, reutilización de la información del sector público (ISP), participación electrónica, mercado interior en línea, administración pública ecológica e interoperabilidad— constituyen ámbitos en los que los entes regionales y locales son a la vez partes interesadas, proveedores y beneficiarios.
  • Valora positivamente los esfuerzos realizados por las administraciones europeas para capacitar a ciudadanos y empresas a través de los servicios de administración electrónica, así como el aumento del acceso a la información pública y la mejora de la transparencia. El Comité aprueba los esfuerzos encaminados a impulsar la participación del público en el proceso político, mejorar la movilidad en el mercado único y reducir la burocracia en beneficio de los ciudadanos.
  • Señala que el Plan de Acción Europeo sobre Administración Electrónica puede contribuir considerablemente a colmar la brecha digital y a cumplir los objetivos de la Estrategia Europa 2020, ayudando al mismo tiempo a satisfacer determinadas necesidades sociales, culturales y económicas fundamentales de los ciudadanos europeos.
  • Considera que, si bien los programas informáticos de fuente abierta son objeto de una aceptación cada vez mayor en el mercado, las normas abiertas y las interfaces externas abiertas también son potenciadores clave para la transferencia y utilización de la información, así como para la interoperabilidad, en todas las organizaciones, sistemas y dispositivos.

El marco, pues, siempre ha sido el Plan de Acción Europeo sobre Administración Electrónica. Por supuesto cabe señalar que en los últimos años también se han aprobado planes similares en el ámbito de la administración del Estado y en el de las CCAA. Pero poniendo ahora el acento en la administración local, tenemos que poner en valor como instrumento de gestión de la moderna administración pública los planes municipales. A la hora de elaborarlos, la estrategia más lógica es aprobar un Plan integral, que bien podría llamarse Plan de Actuación, o Plan de Mejora, en el que a su vez estarían integrados cuatro tipos de subplanes:

  • Plan de implantación de la Administración electrónica (PIAE).
  • Planes económicos, como el Plan de Ajuste o el propio Presupuesto.
  • Planes de Recursos Humanos (Plantillas, Relaciones de Puestos de Trabajo, Registros de personal, Planes de Formación…)
  • Planes sectoriales, como los planes urbanísticos.

Podríamos añadir un quinto grupo, que contaría con más respaldo práctico que jurídico-positivo, como es el de los Planes de Gestión (planificación) y Planes de calidad, completados con una Memoria anual sobre el cumplimiento de los mismos (evaluación). Está claro que un ayuntamiento no es una empresa privada, pero en ocasiones importar técnicas propias de la misma facilita un mejor funcionamiento de lo público, sin perjuicio del principio de legalidad formal. Diversos ayuntamientos, como el de Picanya, hace años que funcionan de esta forma. Por cierto: admiren la sencillez de su Oficina virtual.

En definitiva, la forma de implantar la administración electrónica es mediante la previa planificación, y esa sería nuestra respuesta a la pregunta incial, pero lo importante de esta cuestión es, más que responderla, replantearla. Y lo haríamos en los siguientes términos: es importante saber por dónde empezar, pero aún lo es más empezar. Permítase el lujo de equivocarse y rectificar.

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ANEXOS.

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