Concepto (e importancia) de “Gobernanza municipal”

No resulta fácil definir el término “gobernabilidad” o “gobernanza” (palabras que consideramos prácticamente sinónimas), y sin embargo es esencial. Por otra parte, ya hemos hablado en numerosas ocasiones de la Administración Local como la administración del futuro, de acuerdo con el principio europeo de subsidiariedad, y los universales de proximidad y gobierno abierto. Pues bien, entendemos que todos estos conceptos, “gobernabilidad” o “gobernanza”,  “subsidiariedad”, “proximidad”, “Open government” (y otros que solemos manejar como “economía del bien común“, “Buen gobierno” y “Human City”) se entremezclan en el contexto actual dando lugar a un término híbrido que va a ganar en auge: el de “gobernanza local”. Y este nuevo concepto está llamado a ser la base teórica de la nueva forma de gobernar (con el punto de mira totalmente puesto en el ciudadano), un principio básico de la política del futuro. Una política que, valga la expresión, será “muy poco política”.

El término “gobernanza” aparece a raíz del debate europeo sobre la gobernabilidad. Viene precedido de una cuestión terminológica especialmente en lenguas distintas del inglés con el fin de traducir «governance»: en francés «gouvernance» y en español «gobernanza» o «gobernabilidad». En cualquier caso, la gobernabilidad está sometida a un proceso de decantación conceptual en la Unión Europea; de hecho, en sus orígenes las Comunidades Europeas no son más que un intento por reconstruir las esperanzas de una mejora gobernabilidad de la Europa, en este caso la occidental, a través de un proyecto de integración. Como afirma ORDÓÑEZ SOLÍS[1]:

 “Las variantes terminológicas de la gobernabilidad son indicativas también de la dificultad para establecer un concepto preciso de este término político cuyos efectos son, asimismo, difíciles de concretar. Aunque tampoco hay duda de que la gobernabilidad se refiere al reparto del poder público y a la mejora de su ejercicio.”

Pero la gobernabilidad, concepto, como vemos, muy europeo, afecta no sólo a la transferencia y delimitación de poderes sino también, y muy especialmente, a la cooperación entre las autoridades nacionales y las instituciones comunitarias en el cumplimiento de las obligaciones comunitarias. Por tanto, la solidez y la eficacia de los aparatos estatales, en el ejercicio de sus funciones (normativas, administrativas y judiciales) y en la participación de sus distintas esferas de poder (Estado central, Regiones, Entes locales, etc.) constituye un elemento fundamental del ejercicio del poder en la Unión Europea. Por otra parte, un componente esencial del nuevo concepto de gobernabilidad es el de subsidiariedad [2], el cual fue objeto de uno de los debates más interesantes que polarizó la adopción y la ratificación del Tratado de Maastricht. Posteriormente, los Tratados de Amsterdam y Niza (y el non nato texto constitucional europeo de primeros de siglo) adoptaron un Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad que intenta codificar los acuerdos y las declaraciones institucionales adoptados en Maastricht. La formulación de la subsidiariedad se refiere fundamentalmente al reparto de competencias entre la Comunidad Europea y los Estados miembros, especialmente cuando se trata de competencias concurrentes; aunque también ha sido frecuente invocar la subsidiariedad en relación con la aplicación del Derecho europeo por los Estados miembros.

Pero la gobernabilidad no parece como principio, a diferencia del de subsidiariedad, consagrado en un texto normativo europeo, sea de rango constitucional o de Derecho derivado. No obstante no parece indispensable la consagración expresa de un pretendido «principio de la gobernabilidad» en los Tratados comunitarios. En primer lugar, esta tarea sería realmente delicada en tanto que la gobernabilidad no es algo sustantivo sino que es meramente procedimental o instrumental. Además, la gobernabilidad deriva del poder conferido por el ordenamiento jurídico y ejercido de acuerdo con criterios específicos como el de subsidiariedad, transparencia, proximidad al ciudadano, etc., principios que ya fueron consagrados por los Tratados de Maastricht y de Amsterdam. No obstante, sí podría entenderse que el principio de buena gestión financiera es una formulación expresa y concreta de la gobernabilidad. La «buena gestión financiera» es un principio proclamado por el Tratado, que ha sido objeto de una primorosa elaboración por el Tribunal de Cuentas comunitario y que ha tenido beneficiosas consecuencias para la adecuada gestión de las finanzas de la Unión Europea, encomendada tanto a la Comisión Europea como a las autoridades nacionales. Al lector quizá le suene más “buen gobierno”, pero los conceptos coinciden en un 80%.

Y puede que también estén más familiarizados con “descentralización” que con “subsidiariedad”. Los municipalistas hemos llamado “segunda descentralización” a un proceso nunca producido, pero que aún esperamos, de descentralización de segundo orden, que en este caso derivaría competencias de las CCAA o las regiones a los Ayuntamientos, con la suficiente cobertura financiera, y se basaría en un proceso lógico de evolución[3] descentralizadora apoyado jurídicamente en principios constitucionales tan importantes como los de autonomía local, descentralización (ambos de la Constitución Española) o subsidiariedad (del Tratado).

Partimos de la premisa de que la LRSAL es una ley irreal que categoriza los servicios públicos locales en propios, delegados y una tercera categoría a la que JIMÉNEZ ASENSIO denomina con mucho tino “disponibles”, pero que todo el mundo conoce como “impropios”. Pero las competencias municipales vienen establecidas en la legislación autonómica sectorial, y no en la ley básica, que en este sentido se limita (y debe limitarse) a recoger “listados de servicios”. El Estado sigue siendo importante de cara a la coordinación y homogeneización de los procesos de reparto del poder territorial, pero dejando que estos se produzcan en o entre otras instancias.

Por otro lado, el paso siguiente a la descentralización de segundo grado, es la despolitización de las decisiones, afirmación esta que conviene precisar. En efecto, el demandado incremento de las competencias locales debe conllevar implícito un aumento de poder político en el sentido de que las competencias, para que se entiendan realmente transferidas, deben acompañarse de amplios poderes de decisión sobre las mismas, porque de lo contrario estaríamos delegando meras “competencias de ejecución”, sin ningún margen de discrecionalidad política, una etapa por la que hemos pasado y que debe entenderse superada. Más competencias sobre los mismos o más servicios y, que quede claro, mucha más financiación (más y más procedente de recursos propios). Desde este punto de vista resulta claro que el poder político de las Administraciones Locales (sobre todo municipales) está llamado a aumentar, lo cual es innegable en un escenario de aumento de las competencias, de las potestades sobre estas competencias, de los servicios públicos municipales, del poder de decisión y del poder de presupuestación. Los Alcaldes del futuro, sin perjuicio de los adecuados mecanismos de control, serán “gestores públicos” importantes, decisores y decisivos, y gozarán, dentro de las directrices europeas, nacionales y autonómicas de un amplio margen decisorio y aplicativo. Evidentemente tendrán que ser más honrados, transparentes y participativos que nunca (Open Government), más electrónicos (e-Government, e-procurement, Smart City…), y también más sociales (Human City, promoción económica, bien común…).

Si avanzamos en esta dirección las decisiones locales (derivadas de las facultades decisorias transferidas de forma inherente y simultánea a las nuevas competencias) serán cada vez más y menos “políticas”. Más si se entiende que el término “poder político” equivale a “poder de decisión”(decisión política), y además la autonomía municipal, según hemos defendido, es una “autonomía política” (en contraposición a la clásica y superada “autarquía administrativa”). Pero menos, y no se trata de una paradoja sino de algo muy natural, porque estas “decisiones políticas” irán perdiendo paulatinamente el enfoque partidista de la política clásica, ya que una cosa es que las decisiones locales sean “políticas” y otra bien distinta es que tengan “color político”. Dicho de otro modo: este aludido “gestor público” que es al Alcalde, el cual pertenecerá (o no), a un partido nacional, defenderá una gestión municipal propia (su gestión municipal), tendente a mejorar, según su criterio, debidamente formado con la opinión de todos sus concejales (y sin perjuicio de las competencias propias del Ayuntamiento Pleno), de sus ciudadanos y de sus técnicos, no necesariamente en este orden y siempre bajo el principio de legalidad, las condiciones sociales, urbanísticas, económicas, socio-culturales, etc… que más y mejor beneficien a los ciudadanos de su municipio. Es cierto que se suelen mantener ciertas tendencias (calificables, según la terminología clásica que en mi opinión deberíamos superar, como “de izquierdas” o “de derechas”), que los partidos nacionales pueden presionar, y que incluso se puede afirmar que tras cualquier decisión subyace una ideología; pero ahí estará esa figura fuerte al tiempo que absolutamente democrática, y autónoma (e incluso independiente, hasta el punto que él quiera), que gozará de una legitimidad democrática aumentada que avala su autoridad. Opinamos que los Alcaldes son los políticos del futuro, y que se deben a su pueblo mucho más que a su partido. Pueden y deben tomar decisiones, miles de ellas, y deben hacerlo con el convencimiento de que deciden en cada caso lo mejor para el municipio, y este planteamiento es independiente e incluso incompatible con el partidismo. La imparcialidad es, por naturaleza, objetiva, y la objetividad es, por definición, legal y apolítica. Muy poco “de izquierdas” o “de derechas” (entendidas las tendencias en cuanto a la política general que se desarrolla, y no respecto de medidas concretas),  y sobre todo, “nada de un partido”.

Peter Drucker es una de nuestras principales fuentes de inspiración
Peter Drucker es una de nuestras principales fuentes de inspiración.

El citado trabajo de ORDÓÑEZ SOLÍS insiste en la idea del concepto de gobernabilidad al servicio de un nuevo sistema inspirado en el reparto de poderes y competencias, en relación con el principio de eficacia: “La gobernabilidad en la Unión Europea es una manifestación del esfuerzo de todos los poderes, cualquiera que sea su ámbito (internacional, comunitario europeo, nacional, regional o local), por ser más eficaces y por responder a los desafíos de las sociedades de nuestro tiempo. Por esta razón, las autoridades nacionales y las instituciones comunitarias deben contar con mecanismos constitucionales e institucionales sólidos y bien asentados para hacer frente al vertiginoso cambio tecnológico y social”. Pues bien, ese “mecanismo sólido y bien asentado” se llama Ayuntamiento. Si usted es un político que quiere utilizar el Ayuntamiento como “trampolín” para medrar, hágase municipalista ya mismo o márchese a otra instancia territorial para proseguir con su prometedora (?) carrera. El servicio público municipal es demasiado importante como para admitir intrusos en su gestión. Requiere de menos “gestión ordinaria” y de más innovación y liderazgo, como decía Drucker (ver imagen). En una la gobernanza las decisiones no se toman para caerle bien a nadie de Madrid (salvo que sea usted el Alcalde o Alcaldesa de Madrid).

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Notas al pie:

[1] “La Gobernabilidad en Europa:«de cómo repartir el poder y mejorar su ejercicio en la Unión Europea»”, de David ORDÓÑEZ SOLÍS (Doctor en Derecho y Magistrado).
[2] La subsidiariedad ha resultado un término muy difícil de precisar y con efectos muy distintos. De hecho, se puede comprobar una doble dimensión y unos efectos correlativos: en el ámbito político la subsidiariedad ha permitido la formulación de las más variadas y dispares propuestas; sin embargo, desde el punto de vista práctico sus efectos son mucho más reducidos. Así, para algunos la subsidiariedad evoca la perspectiva federal; para otros, entre los que nos incluimos, la cercanía al ciudadano y la transparencia; e incluso para determinados sectores supone el punto de apoyo para renacionalizar parte de las competencias asumidas por la Unión Europea. En suma, para casi todos la subsidiariedad tiene que ver con la eficacia en la actuación de los poderes públicos.
[3] Entendemos que podría enunciarse una “Teoría de la evolución política” similar a la teoría darwiniana de la evolución de las especies. A esto ya le hemos llamado “Darwinismo democrático“. Las analogías entre ambas son evidentes: en la Teoría de Darwin se propone un modelo de evolución NATURAL (en la que sobreviven los que mejor se adaptan, o más precisamente: los que mejor “ya están adaptados”). Y lo natural, en relación a los distintos niveles de gobierno, es la evolución hacia lo próximo, lo participativo, “lo local”. La tendencia política del futuro debe por tanto poner el acento en principios tales como los de proximidad, transparencia, participación, eficiencia, descentralización, subsidiariedad, buen gobierno… Un concepto que, según hemos defendido, podría agruparlos a todos, es el de “Gobernabilidad” o “Gobernanza” local.
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