10 novedades de la futura Ley de Procedimiento: bastantes luces y alguna sombra

Una cosa que hago cuando me siento agobiado, cuando todo corre prisa y pierdo la perspectiva, es formularme otra pregunta sencilla: “De aquí a diez años, ¿Qué importancia tendrá todo esto? (Spencer Johnson)

La non nata Ley de procedimiento no necesita llamarse “del procedimiento electrónico”, ya que el procedimiento administrativo es por definición electrónico y mencionarlo expresamente supone en la actualidad una redundancia comparable al uso de las expresiones “funcionario público” (evidentemente), “periodismo independiente” (faltaría más) o una muy relacionada con la administración electrónica: “gobierno abierto” (¿acaso puede ser el gobierno “cerrado”? En una democracia no).

El procedimiento es pues electrónico, o no es. En efecto, y comenzando ya este breve análisis del Anteproyecto que nos ocupa, observamos que la primera gran diferencia con el régimen jurídico anterior es el establecimiento, por fin, de una obligatoriedad al respecto, hasta el punto de que si aparece “un papel” en un procedimiento administrativo más allá del plazo para la implantación total de la ley (2 años máximo desde su aprobación, DF 6ª), nuestra opinión jurídica es que dicho expediente será nulo de pleno derecho en el caso de que dicho “papel” constituya un trámite esencial, ya que ello supondrá la omisión del mismo y se habrá prescindido totalmente del procedimiento legalmente establecido. Por tanto, y aunque hablaremos de “novedades”, cabe apuntar de inicio que la mayor novedad en sí de la ley es precisamente la obligatoriedad de las novedades (o forzando la expresión: “la obligatoriedad de las obligaciones), superando, casi por completo, las famosas “puertas traseras” de leyes como la 11/2007 o la propia ley 25/2013 (de impulso de la factura electrónica). A continuación repasamos las 10 novedades principales del Anteproyecto de Ley:

  1. Funcionamiento electrónico de los órganos colegiados. Moderniza el régimen de funcionamiento de los órganos colegiados, destacando la generalización del uso de medios electrónicos para que éstos puedan constituirse, celebrar sus sesiones, adoptar acuerdos, elaborar y remitir actas a través de medios electrónicos. Instrumentos como el VídeoActa o la telepresencia ganan por tanto enteros. Otras herramientas, como la convocatoria electrónica, deberían estar absolutamente consolidadas.
  2. Representación electrónica. Cobra protagonismo la llamada “representación electrónica”, la cual en realidad es otro modo de que las personas que no son usuarios hábiles de la administración electrónica la utilicen. En efecto, en materia de representación de los interesados, se incluyen nuevos medios para acreditarla en el ámbito exclusivo de las Administraciones Públicas, como son el apoderamiento apud acta, presencial o electrónico, o la acreditación de su inscripción en el registro electrónico de apoderamientos de la Administración Pública u Organismo competente. Igualmente, se dispone la obligación de cada Administración Pública de contar con un registro electrónico de apoderamientos, pudiendo las Administraciones territoriales en aplicación del principio de eficiencia, adherirse al del Estado.
  3. Identificación y firma. Esta división de la clásica identificación ciudadana se basa directamente en la normativa europea -Reglamento (UE) 910/2014 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior- y en el modelo de éxito de la administración tributaria. Los tributos, por cierto, se pagarán preferentemente por medios electrónicos, al igual que las multas. Hablamos en este apartado de la novedad seguramente más importante en relación a los interesados en el procedimiento, que es la separación y simplificación entre los medios de identificación electrónica, por un lado, que permiten verificar la identidad del interesado, y los medios de firma electrónica, por otro, que permiten acreditar su voluntad y consentimiento, disponiendo asimismo, con carácter general, la suficiencia de la identificación. Se establece, con carácter básico, un conjunto mínimo de categorías de medios de identificación y firma a utilizar por todas las Administraciones. En particular, se admitirán como sistemas de firma: sistemas de firma electrónica reconocida o cualificada y avanzada basados en certificados electrónicos cualificados de firma electrónica, entendiéndose admitidos en esta categoría tanto los certificados electrónicos de persona jurídica como los de entidad sin personalidad jurídica; sistemas de sello electrónico reconocido o cualificado y de sello electrónico avanzado basados en certificados cualificados de sello electrónico; así como cualquier otro sistema que las Administraciones Públicas consideren válido, en los términos y condiciones que se establezcan. Se admitirán como sistemas de identificación: cualquiera de los sistemas de firma admitidos, así como sistemas de clave concertada y cualquier otro que establezcan las Administraciones Públicas.
  4. Obligatoriedad de la tramitación electrónica para las personas jurídicas. Determinados sujetos estarán obligados por ley (en este momento la ley remite a un reglamento que se puede aprobar o no) a relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas. La inercia de esta norma favorecerá, sin ninguna duda, la licitación electrónica, si bien observamos que los plazos máximos para la aplicación de la LPA y de la Directiva 2014/24 van a coincidir de una manera aproximada. Y ni que decir tiene que las relaciones interadministrativas deben ser obligatoriamente electrónicas, en relación con el principio de interoperabilidad y la vieja idea de Administración Única.
  5. Registro electrónico. Asimismo, las Administraciones Públicas están obligadas a contar con un registro electrónico general, o, en su caso, adherirse al de la Administración General del Estado. Estos registros estarán asistidos a su vez por la actual red de oficinas en materia de registros, que pasarán a denominarse oficinas de asistencia en materia de registros, y que permitirán a los interesados, en el caso que así lo deseen, presentar sus solicitudes en papel y será en estas oficinas donde se conviertan a formato electrónico.
  6. Archivo electrónico. Otra obligación de cada Administración Pública (y que asimismo recoge el Anteproyecto de Ley de Régimen Jurídico que se tramita simultáneamente) es la de mantener un archivo electrónico único de los documentos que correspondan a procedimientos finalizados, así como la obligación de que estos expedientes sean conservados en un formato que permita garantizar la autenticidad, integridad y conservación del documento. Sobre la obligatoriedad del archivo electrónico no deja dudas el Anteproyecto de la LPA, pero sí el de la Ley de Régimen Jurídico, que sorprendentemente abre una de esas puertas traseras que tan poco nos agradan al disponer que “todos los documentos utilizados en las actuaciones administrativas se almacenarán por medios electrónicos, salvo cuando no sea posible“.

    Uno de los objetivos de la Ley es la simplificación de la burocracia
    Uno de los objetivos de la Ley es la simplificación de la burocracia. La compulsa electrónica equivale al original.
  7. Documentos y copias de documentos. Se aclara y simplifica el actual régimen y se definen los requisitos necesarios para que una copia sea auténtica, las características que deben reunir los documentos emitidos por las Administraciones Públicas para ser considerados válidos, así como los documentos que deben aportar los interesados al procedimiento, estableciendo con carácter general la obligación de las Administraciones Públicas de no requerir documentos ya aportados por los interesados, documentos elaborados por las Administraciones Públicas o documentos originales, salvo excepciones, y dando así un paso más, casi definitivo, hacia la ya citada idea de Administración Única.
  8. Términos y plazos. Se establecen las reglas para el cómputo de plazos, su ampliación o la tramitación de urgencia. Como principal novedad, pero tremendamente lógica, destaca la introducción del cómputo de plazos por horas y la declaración de los sábados como días inhábiles, unificando de este modo el cómputo de plazos en el ámbito judicial y el administrativo.
  9. Notificaciones electrónicas. Serán preferentes y se realizarán en sede electrónica o dirección electrónica habilitada única, según corresponda. Entendemos en este caso la palabra “preferente” porque las notificaciones electrónicas para las personas físicas no pueden ser obligatorias, ya que el ciudadano siempre debe poder elegir el canal a través del cual se comunica con la administración. Aunque tenemos dudas pensamos que finalmente no se invierte, y ya hubiera sido hora, la extraña regla de que, iniciado un procedimiento electrónico a instancia del interesado, se presupone que la notificación final no debe ser electrónica salvo que aquel diga expresamente lo contrario. El art. 55 se limita a decir: “En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará por el medio señalado al efecto por el interesado, salvo que esté obligado a la notificación electrónica”. Pero ¿y si no señala medio? La expresión “o haya sido expresamente elegida por el interesado” en el art. 57, nos hace pensar que si no elige la notificación electrónica no se practicará (salvo que el sujeto esté obligado), lo cual puede resultar contradictorio con el carácter “preferente” de la notificación electrónica. Debería establecerse claramente de una vez la regla lógica, y económica, que perjudicaría quizá a Correos pero beneficia al resto del mundo. Otra novedad es que se incrementa la seguridad jurídica de los interesados estableciendo nuevas medidas que garanticen el conocimiento de la puesta a disposición de las notificaciones como son el envío de avisos de notificación (SMS, incluso whatssap), siempre que esto sea posible, a los dispositivos electrónicos y/o a la dirección de correo electrónico que el interesado haya comunicado, así como el acceso a sus notificaciones a través del punto de acceso general electrónico de la Administración que funcionará como un portal de entrada. Está claro que un whatssap no es una notificación, pero la gente lo lee.
  10. Nuevo procedimiento, más sencillo y electrónico. El mismo está caracterizado por la simplificación de los distintos procedimientos administrativos y su integración como especialidades en el procedimiento administrativo común, contribuyendo así a aumentar la seguridad jurídica. Asimismo, se incorpora a las fases de iniciación, ordenación, instrucción y finalización del procedimiento el uso generalizado y obligatorio de medios electrónicos. Los informes, por supuesto, se deben emitir por medios electrónicos. El periodo de información pública se realizará, al menos, en la sede electrónica. Igualmente, se incorpora la regulación de la formación del expediente administrativo estableciendo su formato electrónico y los documentos que deben integrarlo. También se incorpora un nuevo capítulo relativo a la tramitación simplificada del procedimiento administrativo común, donde se establece su ámbito objetivo de aplicación, el plazo máximo de resolución que será de treinta días y los trámites de que constará. Si en un procedimiento fuera necesario realizar cualquier otro trámite adicional, deberá seguirse entonces la tramitación ordinaria. Todo ello, sin perjuicio de la posibilidad de acordar la tramitación de urgencia del procedimiento en los mismos términos que ya contempla la aún vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

10.bis (Procedimiento de elaboración de las normas). Se regula por primera vez un procedimiento común y básico, en alguno de sus preceptos, para todas las Administraciones sobre los principios y fases a seguir para elaborar las propuestas de reglamentos y de normas con rango de Ley, garantizando en todo caso el derecho constitucional de participación de ciudadanos y empresas en ese proceso de elaboración de la norma con independencia de la Administración que la impulse, pues todas las normas aplican a todos (efecto erga omnes). No acabamos de ver la simplificación en este caso, pero por supuesto apoyamos la parte “participativa” de este procedimiento.

Y esto es lo que va a decir la Ley. Ahora solo falta que se aplique, pues pese a ser la Ley “de administración electrónica” más atrevida de la Historia su cumplimiento seguirá dependiendo de la voluntad de los responsables públicos. En los Ayuntamientos las Diputaciones deben ayudar muy mucho, pues desde 2013 les corresponde la competencia. El mismo Estado ayuda más que antaño ofreciendo la posibilidad de adherirse a sus plataformas (Registro electrónico, ORVE, Portal de transparencia, FACE, PLACE…). Lo podía haber hecho en 2007, dicho sea por supuesto sin dejar de valorar la iniciativa que, eso sí, va a perjudicar a las empresas del sector. En relación a ello habrá que preguntarse si queda algún espacio para estas o si una administración “pequeña” cumple con todas sus obligaciones legales de administración electrónica con la simple adhesión a todas las plataformas.

Se impone, en resumen, el procedimiento electrónico, pero se impone más que nunca un cambio de mentalidad, y es que el problema de la “obligatoriedad” de la administración electrónica es de perspectiva. Mal empezamos, por cierto, si lo vemos como una incómoda obligación; y muy mal seguimos si en 2015 nos encontramos con que no hemos hecho absolutamente nada de lo que ya establecía la legislación de la década anterior. La nueva LPA no debería ser tan impactante. Pongamos el acento, pues, en otra perspectiva de la obligación. Debemos enfocarlo desde otra óptica, pues hasta ahora nos hemos centrado en si una ley estatal podía obligar a una entidad local o si una administración podía obligar a un particular o una empresa. La pregunta que hay que hacerse (y que un servidor se hace desde el Anteproyecto de la LAESP), es si un particular puede imponer a la administración relacionarse con él por medios electrónicos. Y la respuesta es evidententemente que sí, porque desde 2007 tiene derecho a ello. Es más: la administración no solo no debería obstaculizar este derecho sino que debería asistir a los particulares en su ejercicio (art. 26: “Asistencia en el uso de medios electrónicos a los interesados”). En cualquier caso es evidente que los ciudadanos tienen un derecho y podrían exigirlo incluso ante el juez (por la vía de la inactividad de la administración) y darse la curiosa pero triste circunstancia de que una administración acabe implantando la administración electrónica por ejecución de Sentencia. No lleguemos a eso hombre.

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3 thoughts on “10 novedades de la futura Ley de Procedimiento: bastantes luces y alguna sombra

  1. Muy interesante pero terrorífico desde la perspectiva del opositor. ¿Se conocen los plazos previstos para su aprobación? Supongo que habiendo elecciones a final de año, seguramente se aprobará antes del verano o al volver de vacaciones… en cualquier caso, horrible para un examen oral previsto para septiembre-octubre.

    • carlos: se supone que la fecha de convocatoria “congela” el temario y la legislación sobre el mismo. puede resultar un poco contraproducente pedir temas o casos prácticos sobre normas que van a desaparecer o ya no están, pero así se da una seguridad jurídica al opositor. obviamente, si conoce tb la novedad, eso debería de subir nota

  2. “Muy mal seguimos si en 2015 nos encontramos con que no hemos hecho absolutamente nada de lo que ya establecía la legislación de la década anterior”, por desgracia, y aunque parezca una barbaridad, aún existen unidades donde hay no pocos funcionarios que no saben nada de nada de la 30/1992 y desconocen totalmente los plazos en los que deben resolver. Ojalá fuese una exageración, pero tengo compañeros (incluso en registro) que no conocen ni un solo plazo (ninguno!) de los trámites que se resuelven en mi oficina, que no conocen ni un sólo artículo de la legislación o reglamento concreto que afecta a sus procedimientos, y que siguen resolviendo exactamente igual que hacían hace 20 años, por pura purísima inercia; y lo peor es que no pasa nada de nada. Todo sigue igual. Me temo que hay un abismo enorme entre diferentes organismos, pero aseguro con todo mi corazón, que existen sitios donde no sólo no ha llegado nada de registros electrónicos y no hay ni un sólo trámite electrónico, sino que incluso el sistema de archivo sigue reglamentos de hace casi nueve décadas (es literal!). Saludos, y gracias por una web tan increiblemente bien llevada.

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