Ética y transparencia: la gestión del cambio

Como adelantaba Novagob hace unos días, el Ayuntamiento de Vila-real, en colaboración con la Universitat Jaume I de Castellón y la Federación Valenciana de Municipios y Provincias, ha organizado las “I Jornadas Nacionales de Transparencia y Modelos de Gobierno Abierto. Transparencia: Más que una ley“, que han concluido esta tarde con un notable éxito de afluencia y sobre todo de contenidos. El programa constaba de una Conferencia Inaugural, una Conferencia Final que he tenido el honor de impartir, y entre ambas un total de 3 mesas redondas que giraban en torno a las temáticas de (1) Transparencia, Acceso a la Información pública y Buen gobierno, (2) Instrumentos y sistemas de certificación y reconocimiento de la transparencia en las administraciones públicas y (3) Participación ciudadana y modelos de gobierno abierto, con la participación de profesionales de referencia en el ámbito. Sin perjuicio de los resúmenes y crónicas del evento que se publiquen en los diferentes medios, en la presente entrada damos difusión al que fue nuestro alegato: “Ética y transparencia: la gestión del cambio“.

RESUMEN: Ética y transparencia son dos caras de una misma moneda. El ciudadano, de manera muy legítima, las exige, pero la administración y los gobiernos actuales no están diseñados para dar una respuesta a la nueva realidad socio-político-tecnológica. Ha cambiado la legislación, muy influida por dos gigantes: Europa e Internet. Sobre la primera, lo más importante es ser conocedores de la Estrategia 2020. Sobre Internet, es el cambio de los cambios: afecta a todas las personas, a todos los ámbitos, y afecta, por supuesto, mucho, a la administración. Cambiar una administración es implantar la administración electrónica. Esto supone gestionar el cambio. Esta gestión abarca aspectos jurídicos, organizativos y técnicos, pero sobre todo hablamos de una gestión de las personas. Algunos empleados públicos deberán cambiar. A algunos responsables políticos los deberemos cambiar.

En consecuencia, debemos avanzar hacia un modelo de rendición de cuentas, control ciudadano, participación ciudadana, eficiencia, despolitización de lo público, procedimiento electrónico y por encima de todo, ética: este es el pilar de la transparencia real, que en realidad es la única, porque si no es real, no es transparencia.

A continuación adjuntamos las que podrían considerarse nuestras cuatro principales conclusiones o ideas-fuerza: crítica a las apariencias; crisis del Derecho positivo y exaltación de la ética; administración electrónica/gestión del cambio; y verdadero significado de la transparencia.

Las apariencias

Las jornadas de transparencia muchas veces son “Jornadas de apariencia”. Son como la Navidad… Por supuesto no es una crítica al evento, el cual nos parece no solo oportuno, sino muy bien organizado. Lo que queremos decir es que mientras duran todos somos buenos, amables, extremadamente transparentes y estamos cargados de buenas intenciones. Pero del mismo modo que el día 7 de enero todos volvemos a poner cara de perro, mi experiencia me dice que en cuanto se acaba uno de estos cursos, o Jornadas, o ruedas de prensa, la peor versión de la administración española vuelve a las andadas. Decía hace poco “sean ustedes honrados”. La clave es, pues, la honradez.

Esforzaos por mantener las apariencias: el mundo os dará crédito para el resto. (Winston Churchill)

Con mucha razón estas Jornadas se denominan: “transparencia, algo más que una ley”. Podrían incluso denominarse “mucho más que una ley”… Y es que no hace falta una ley de transparencia para ser transparente; y en sentido contrario se puede no ser transparente con una o veinte leyes de transparencia; y con Ordenanzas. Lo más positivo de la ley es que nos recuerda que debemos cumplir el resto de las leyes, por eso tiene una parte de transparencia (en realidad el principio de publicidad ya aparecía por doquier en el ordenamiento jurídico), una parte de acceso a la información (en este sentido se puede considerar una versión extendida y mejorada del derecho de acceso a los expedientes), y una parte de buen gobierno que es la que más se acerca al derecho natural. Pero la ética se trae de casa; si cumplimos la ley por el qué dirán mal vamos.

Tenemos ya muchas leyes de transparencia -la estatal (también llamada “la del silencio negativo”), las autonómicas e incluso las ordenanzas locales- aprobadas curiosamente en el corto espacio de poco más de un año; muchos “portales” que, dicho resumidamente, aprueban con un 5 pelado las exigencias contenidas en aquellas normas (a nuestro juicio pecan de unidireccionales); muchas son también las entidades que se han sometido al test de Transparencia Internacional para la obtención de un índice (20 municipios tienen un 100 en el ITA y la media supera los 85 puntos); incontables los eventos monográficos sobre la cuestión, muchos de ellos organizados en “formato paripé”, a mayor gloria de sus organizadores; bastantes “expertos” sobrevenidos o surgidos por generación espontánea en la materia (Confucio decía que “solo el sabio sabe que ignora”), así como empresas “especializadas”; e incluso algún libro práctico sobre la materia, que todo el mundo apoya, alguno lee y casi nadie aplica… Pero en este tema, más que en ningún otro, lo importante es ser mucho más que parecer. Y siendo sinceros cabe reconocer que España no es un país transparente…

Crisis del Derecho positivo: una nueva era es de la ética

a) Internet y Derecho: En concreto la ley ya no es lo que era, se lo dice un jurista. Tenemos que los usuarios de Facebook, Instagram, Whatsapp y Messenger se someten a las normas sobre protección de datos del Estado de California. Estas empresas, por cierto todas de Mark Zuckerberg, no tienen aprobadas condiciones de privacidad en los términos de la legislación europea. Sí condiciones de uso. Hablamos de normas en el uso de la red. Quizá es esa la nueva legislación, la de los gigantes de la red. Las de Twitter no están nada mal. Esta especie de crisis del Derecho positivo le da un mayor valor al Derecho Natural, a la ética, al Buen Gobierno: Para enseñar buenas acciones es mejor apelar a los buenos modelos que a las más precisas reglas (Efraín Gutiérrez Zambrano).

b) Un cambio impuesto por la sociedad, pero también por la legislación europea. Europa tiene como máximos objetivos la recuperación económica, la lucha contra la corrupción, la simplificación de la burocracia, el refuerzo democrático, la modernización, la promoción económica de las PYMEs. La premisa de la transparencia, la de todo en realidad, es la administración electrónica. Mecanismos como la facturación electrónica y la licitación electrónica están al servicio de la legalidad y la transparencia. Esta línea de actuación se mueve totalmente en el contexto de la Estrategia 2020.

c) Una ley de transparencia cuya mayor virtud es que existe. Estoy encantado de que mi país apruebe una Ley de transparencia (más vale tarde que nunca), pero no tan encantado de que el derecho de acceso a información se puede inadmitir, denegar y sobre todo no contestar (con efectos de derecho negativo), y aún menos encantado del periodo transitorio o vacatio legis. El legislador español está obsesionado con los plazos y las “puertas de atrás”… Veamos con más detalle la cuestión de los plazos…

d) Los plazos no sirven para nada. La legislación española, que no es algo en absoluto original sino que deriva expresa y en algunos casos literalmente de la europea, nos ha venido imponiendo una serie de obligaciones y plazos que básicamente hemos incumplido:

  • 1 de enero de 2004: participación electrónica en los municipios.
  • 31 de diciembre de 2009: derechos electrónicos de los ciudadanos.
  • Julio de 2011: implantación de un Registro electrónico
  • Septiembre de 2011: Programa de implantación de la administración electrónica.
  • 31 de marzo de 2012: Plan de ajuste.
  • 31 de diciembre de 2013: participación 2.0 en los municipios y competencias provinciales en materia de administración electrónica.
  • 30 de enero de 2014: implantación de los Esquemas Nacionales (Interoperabilidad y Seguridad)
  • 15 de enero de 2015: factura electrónica
  • 1 de junio de 2015: tablón edictal único.
  • 10 de diciembre de 2015: publicidad activa y derecho a la información.
  • Por determinar en la nueva ley de procedimiento: procedimiento íntegramente electrónico.
  • Por determinar en la nueva ley de contratos (y a más tardar el último trimestre de 2018): licitación electrónica obligatoria.

Y yo me pregunto ¿qué importancia tienen los plazos? Si se desea cumplir con la obligación legal se hace inmediatamente, y si no se piensa cumplir no se hará ni pronto ni tarde. Esto refuerza la idea del Buen Gobierno y del Derecho Natural, o ético, antes apuntada.

Un momento de nuestra exposición. Foto: Ignacio Criado
Un momento de nuestra exposición. Foto: Ignacio Criado

La gestión del cambio. Cambiar una administración es implantar la administración electrónica 

No estamos ante una época de cambios, sino ante un cambio de época. Resistirse a la aplicación de las TIC a la administración es inútil, porque ya están en todas partes.

Uno de los cambios fundamentales es la forma en la que se relacionan las personas (y que afecta o debe afectar muy mucho a la forma en la que se relaciona la administración con sus ciudadanos (antes llamados “sus súbditos”). Hace poco me escribió el señor Goodluck Ebele, Presidente de Nigeria, por Linkedin. Me pidió alguna sugerencia para implantar proyectos de Smart City en las grandes ciudades de su país, como Lagos. No sé qué piensan ustedes, pero mirar el correo y ver una consulta del Presidente de un Estado situado a miles de kilómetros me sigue pareciendo alucinante. Le di alguna idea, por cierto.

Algunos pensarán que estos dos conceptos no son en absoluto equivalentes, porque administración electrónica simplemente supone implantar la tecnología, mientras que innovar, seguramente, va mucho más allá. Hablábamos de Europa: recordemos la amplitud de la definición de administración electrónica que hace la Comisión Europea, y que en este sentido cubre todos los aspectos y exigencias de la innovación: «La administración electrónica es el uso de las TIC en las AAPP, combinado con cambios organizativos y nuevas aptitudes, con el fin de mejorar los servicios públicos y los procesos democráticos y reforzar el apoyo a las políticas públicas.»

Administración electrónica es, pues, innovación. El gran enemigo de la innovación es la resistencia al cambio… ¿por qué se produce? En parte es una reacción natural del ser humano ante las novedades, pero en las organizaciones públicas puede tener alguna connotación adicional: por ejemplo, la administración de los papeles constituye un caldo de cultivo ideal para las malas prácticas e incluso para la corrupción. Sin embargo lo electrónico deja rastro. Que se pierda un expediente es imperdonable, que se queme el archivo municipal justo cuando el juez ha decretado un registro al día siguiente es aún mucho peor: nada menos que un delito que tapa otro delito. Pero los documentos electrónicos no se pueden hacer desaparecer…

La administración electrónica es la premisa sine qua non de la transparencia, porque los procedimientos administrativos son ahora, por muchos motivos, electrónicos. La clave del procedimiento electrónico es la firma electrónica, y habrá que definir en qué consiste, cuándo se pide y cuándo no se pide. Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, por cierto, no se debería pedir. Si no hay administración electrónica no hay transparencia; miren  si no los requisitos jurídico-técnicos que deben reunir los portales de transparencia: accesibilidad, interoperabilidad y reutilización. Un portal, por cierto, es una puerta. Y una puerta es un hueco en el espacio por el que se entra y se sale: en este caso lo que debe salir es la información, y el que debe entrar es el ciudadano.

En conclusión, el mundo ha cambiado y por supuesto el ciudadano ha cambiado. Debemos cambiar, en consecuencia, la administración. El gran enemigo del cambio es la actitud personal de resistencia al cambio, pero se supera con liderazgo, formación, información, participación en las decisiones y retorno. Cambiar una administración pública es implantar la administración electrónica, porque es más legal, transparente, moderna, participativa y eficiente. No podemos volver a repetir errores que hemos tenido como entidades públicas y para eso debemos cambiar el perfil profesional de los empleados y responsables públicos. Todos debemos ser innovadores y exhibir una clara vocación de servicio público. Los empleados públicos que no sean así deben cambiar (les ayudaremos). A los responsables políticos que no sean así los debemos cambiar.

Decía Ramón de Campoamor que todo es del color del cristal con que se mira. Estamos en un mundo subjetivizado, politizado, que vemos de muchos y muy diferentes colores. Dentro de una administración local encontramos básicamente dos tipos de personas: los políticos y los empleados. Todos son o se quiere que sean de algún color. A los primeros tradicionalmente se les ha clasificado en rojos y azules. Pero en la administración local lo importante es hacer bien las cosas, y la única ideología que subyace en ese planteamiento es la buena fe y la gestión inteligente. En cuanto a los empleados, los hay quienes lo ven todo negro, los que son excesivamente inocentes (a los que podríamos denominar “almas blancas”), los que “están muy verdes”, y los que pasan olímpicamente de todo y solo les importa el fútbol (estos son blaugranas, rojiblancos, amarillos como el equipo local). Superemos todo esto, no podemos ser tan distintos. Trabajemos juntos. Seamos todos de un nuevo color: el transparente.

Transparencia real (hacia la verdadera definición de transparencia). 

La transparencia no es decir lo que se hace bien, sino lo que está mal e intentar no volver a caer en los mismos errores.

El ciudadano ya no se cree que somos altos, guapos y con los ojos azules. La transparencia no consiste en ponerse una medalla, sino en ser autocrítico con la reciente gestión y comprometerse con el ciudadano a mejorarla. Y hacerlo.

Instituciones como el Tribunal de Cuentas se han puesto muy serias últimamente, pero existen hace más de 30 años ¿qué hacían antes? Esto lo que demuestra es que el verdadero control lo ejerce el ciudadano. Cuanto menor es su nivel de tolerancia a la corrupción más eficazmente funcionan los mecanismos de control del Estado (valga la expresión: “se ponen las pilas”). Esto es gobierno abierto y su premisa es la transparencia. Esta es la forma evolutiva que ha adquirido el Estado social y democrático de Derecho. Es puro darwinismo.

Woody Allen dijo una frase muy cierta que además es muy aplicable a esto de la transparencia: “Las cosas no se dicen, se hacen, porque al hacerlas se dicen solas”. Decía al principio que las jornadas son como la Navidad pero que cuando se acaban volvemos a las andadas. Que esta vez no sea así. Hagamos entre todos que estas Jornadas sean diferentes. Ahora que se acaban toca trabajar, muy duro, por la transparencia real. Muchas gracias.

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