Estado actual de la administración electrónica (febrero-diciembre 2015)

El Consultor ha tenido a bien encargarme un especial de la revista -será el número 5 de 2015, y saldrá a la luz el 15 de marzo-, monográfico sobre el importantísimo tema de la firma electrónica. Mucho hay que rascar en esta cuestión, sobre todo a la vista de la nueva ley de procedimiento -no se engañen, ya no hay dos procedimientos, solo uno y es electrónico-, y de forma un poco más concreta en relación a esa nueva fe pública electrónica de los Secretarios municipales. Sirva la presente entrada para abrir boca y para adelantar un breve fragmento en el que resumo el statu quo de la administración electrónica en España, digamos que desde una perspectiva temporal que coincide con el año actual (presente y corto plazo). Por cierto, para quien le gusten estos temas del copyright en los blogs: los derechos de autor son míos y los de reproducción de la editorial. En todo caso en el mundo de los no suspicaces la vida es más sencilla: adelanto una pequeña parte de un contenido que yo mismo escribí, informo “en abierto” a los lectores de esta web, y de paso creo expectativas de venta del citado número especial, el cual, eso sí, solo estará al alcance de los suscriptores o compradores puntuales. Prometo que valdrá la pena.

Estamos en febrero de 2015, a tres meses por cierto, de los comicios locales ¿Qué ocurre, ocurrirá o debe ocurrir, pues, en los próximos meses? Véanse los siguientes hitos, a saber:

  • Nuevas leyes. Ya se empieza a observar una evolución sobre la evolución normativa en materia de administración electrónica, y es que no solo se dictan normas específicas sobre cuestiones como firma electrónica o interoperabilidad –hace años de esto-, sino que además las nuevas normas tienen en cuenta la práctica de la administración electrónica ya consolidada en los últimos años, por lo que contrastan (y mejoran) las primeras leyes que pecaban de teóricas -la propia LAESP adolece de este defecto-. Muy distinto es el caso de los esperanzadores Anteproyectos de Ley de régimen jurídico (para los procedimientos internos de la administración) y de procedimiento administrativo (para las relaciones con el ciudadano), y el de normas ya aprobadas como el Decreto 20/2014, 16 mayo, por el que se regulan el documento, el expediente y el archivo electrónicos en el sector público de la Comunidad Autónoma de La Rioja, el Decreto 74/2014, de 27 de noviembre, de Régimen Jurídico de la Administración Electrónica de la Comunidad Autónoma de Cantabria y el Decreto 220/2014 de 12 de diciembre, del Consell, por el que se aprueba el Reglamento de Administración Electrónica de la Comunitat Valenciana. De forma concreta, afirmamos con antelación que la nueva ley de procedimiento va prohibir el procedimiento no electrónico. También habrá pronto una nueva ley de contratos que dará el empuje definitivo a la licitación electrónica.
  • Secretarios y Secretarios-Interventores de Ayuntamiento. Es preocupante que no todos conozcamos figuras como el ENS y el ENI, que afectan totalmente a nuestras funciones. Valga la afirmación como “alerta a tiempo”, no como crítica. Este problema se soluciona con información y formación, pero también con “toma de conciencia”. En la administración electrónica los SITAL debemos adoptar un rol directivo, de liderazgo, como afirma y demuestra Eduardo BALAGUER en este mismo especial. La administración está cambiando: se lidera el cambio, no el estatismo. Es un error pretender que la nueva administración se adapte a nosotros; somos nosotros los que tenemos que adaptarnos a las novedades porque un empleado no cobra la nómina de marzo de 2015 por haber aprobado una oposición en 1991, sino precisamente por el buen rendimiento desempeñado durante el mes de marzo de 2015. Quizá la figura más importante de la administración electrónica y la que más nos afecta es la firma electrónica. No estamos ahora en el debate si debemos usarla o no, porque acabamos de decir que estamos en marzo de 2015, no en 1998, sino de cómo afecta, por ejemplo, a la función de fe pública. Somos juristas, nos apoyamos en las normas, pero tengamos más en cuenta disposiciones del mayor rango y actualidad, como el REGLAMENTO (UE) 910/2014 DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO de 23 de julio de 2014 relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior, y menos normas como el ROF. Lo que en todo caso queda confirmado es que debemos redefinir (y reforzar) la función de fe pública en la era de la firma electrónica. Y se verá reforzada, de hecho quizá la firma electrónica del secretario “siempre da fe”. También hablaremos en este especial de transparencia. En cuanto a transparencia y gobierno abierto: afecta al procedimiento, al archivo, al principio de publicidad, al derecho de participación ciudadana, al derecho de acceso a la información, al servicio público… Dicho claramente: la transparencia es una función de los SITAL, especialmente de los Secretarios. La transparencia es “prima-hermana” de la legalidad: imposible ser legal sin ser transparente, y viceversa.

    La nueva Junta de Gobierno de COSITAL Valencia 2015-2019 asume el reto de liderar la cuestión de la fe pública electrónica
    La nueva Junta de Gobierno de COSITAL Valencia 2015-2019 asume el reto de liderar la cuestión de la fe pública electrónica, esencial para el futuro de la profesión
  • Ética. El triunfo de la administración electrónica también es el de una nueva forma de entender lo público. Lo podemos repetir las veces que haga falta: “La administración electrónica es más legal, transparente y eficiente”. Los trámites electrónicos dejan rastro, lo cual es garantía tanto de legalidad como de fehaciencia, precisamente las funciones de los habilitados de carácter nacional. Incluso en un país en el que se busca la manera de burlar la ley al día siguiente de su publicación en el BOE, la generalización de la administración electrónica práctica impide en gran medida la corrupción. La licitación electrónica acabará con el clientelismo y amiguismo político-empresario.
  • #Eficracia. La democracia volverá a dictar sentencia el próximo mayo, pero qué duda cabe que el aparato administrativo se compone, a nivel humano, de muchos más elementos que los nuevos munícipes. El ciudadano, el 24 de mayo, habla; con la administración electrónica y el gobierno abierto –véase el artículo correspondiente en este mismo especial- lo seguirá haciendo siempre que lo desee sin tener que esperar a 2019. El alcalde y los concejales con responsabilidades de gobierno, serán, en efecto, responsables ante la oposición y, una vez más, los ciudadanos. Ante posibles conflictos, el poder judicial es importante pero ganará protagonismo la mediación, incluso la mediación electrónica. Por último, los funcionarios técnicos serán cada vez más directivos, implicándose en la gestión desde el principio y no como meros revisores –o reparadores– de los actos políticos. Todos en buena sintonía en pos de la calidad, eficacia, eficiencia y excelencia del servicio público: eficracia pues.
  • Colaboración administrativa: “Diputación electrónica” (y otras propuestas supramunicipales). La colaboración ciudadana, qué duda cabe, será muy importante, pero las relaciones interadministrativas son esenciales en un entramado de más de 8.000 municipios que prestan servicios, muchos de ellos rurales y pequeños. Según la LRSAL (modificó el art. 36.1.g LBRL), corresponde a las Diputaciones no solo su clásico rol asistente, supletorio, complementario o facultativo (“podrán prestar”, “colaborarán”, “asistirán”), sino directamentela prestación de los servicios de administración electrónica y la contratación centralizada en los municipios con población inferior a 20.000 habitantes. Por si antes de 2013 había alguna duda –para nosotros no- la LRSAL deja claro que la administración electrónica es un servicio municipal pero de la competencia provincial. Las Diputaciones Provinciales, Consejos y Cabildos deben pues tomar las riendas de la administración local electrónica, prestando servicios de gestión o al menos apoyo en cuestiones como factura electrónica, expediente electrónico, registro electrónico, notificación electrónica, archivo electrónico, licitación electrónica, central de compras, ENI, ENS, vídeoacta, aplicaciones para móviles, y, a los efectos que hoy nos ocupan: políticas y subvenciones de firma electrónica. Si las Diputaciones quieren sobrevivir deberán ser “Diputaciones electrónicas”. También existe otro nivel de prestación de los servicios municipales -incluidos por supuesto los electrónicos- que es el que podríamos denominar supramunicipal-infraprovincial (Mancomunidades, Comarcas, Áreas metropolitanas…). A la LRSAL no le gusta mucho esta forma de gestión mancomunada pero a nosotros nos encaja bastante precisamente en materia de servicios electrónicos. A mayor abundamiento, cabe recordar que no es lo mismo una Mancomunidad que un servicio mancomunado. No siempre es necesario crear una nueva persona jurídica, que es precisamente lo que tratan de evitar las normas de racionalización, sino que tres o cuatro Ayuntamientos pueden asociarse, por qué no, para adquirir un mismo gestor de expedientes a menor precio. También habrá que empezar a filtrar y separar los productos o servicios de administración electrónica que debe prestar el Estado –Plataforma de contratación, FACE, etc…- y los que quedan abiertos al sector privado y por tanto se deben contratar con cargo a recursos propios, compartidos o subvencionados.
  • Colaboración (personal) entre innovadores. Al margen de los convenios que se puedan firmar, hoy día triunfa el formato de trabajo colaborativo a través  de plataformas de funcionarios innovadores, cursos, RRSS o simples relaciones informales. Reiteramos la necesidad de que habilitados nacionales se entiendan con otros colectivos. Se prevén convenios entre COSITAL, la Asociación de Archiveros y la nueva Asociación de Informáticos. Se pueden elaborar propuestas a través del modelo de trabajo wiki. Hablábamos de nuevas normas pero en la actualidad ni siquiera la regulación es ni debe ser como nos enseñaron en la carrera de Derecho. Ya se trabaja en formato colaborativo y se sientan unas bases homogéneas de los nuevos procedimientos. Todo depende más de la difusión y el éxito del modelo que se propone que del rango normativo en el que se ubica. No estamos hablando de ilegalidad, sino de llenar constantemente los huecos de la alegalidad. Y de compartir “buenas prácticas”, claro está, generalizándolas si es preciso. “Se lleva” el funcionario innovador, implicado en su empresa. ¿Quién puede resolver todas las cuestiones inherentes a esta nueva fe pública electrónica de la que estamos hablando? Puede y debe hacerlo colectivo de Secretarios, el cual si se cruza de brazos dará pie a que venga un tercero y lo regule como le parezca. Paralelamente se debe proceder al desarrollo de otros aspectos pendientes de la administración electrónica, normalizando de forma conjunta la firma, el expediente y el archivo electrónico, y la seguridad jurídica e informática, planteamiento integral en el que como decimos deben estar involucrados todos los colectivos y perfiles de empleado público local, no solo archiveros e informáticos, sino también otros como la policía o el valioso personal administrativo que es quien más “le da a la tecla”.
  • Especial referencia a la fe pública electrónica. Ya dijimos, y entiendo que hemos demostrado, que la fe pública de los Secretarios sale reforzada con la administración electrónica. La firma electrónica es, ante todo, un instrumento de fehaciencia. Podría ir más lejos: no es una conclusión, sino una reflexión en voz alta, el pensamiento de que muy probablemente cada vez que un fedatario público firma da fe sobre lo que firma, incluso aunque no fuera obligatorio firmarlo. De este modo la función de control de legalidad o asesoramiento se ejercería solo en algunas ocasiones, mientras que la de fe pública siempre. Otra lectura es que ambas funciones podrían quedar integradas en una, y solo cabría determinar y definir los actos y documentos que deben firmar los Secretarios. Otro aspecto a tener en cuenta es la funcionalidad. En cuanto a la gestión de las firmas, quizá sea necesario centralizar las claves en un entorno seguro para que el funcionario pueda acceder desde cualquier dispositivo en cualquier momento y, si lo estima conveniente, firmar. Esto acabaría con la delegación de firma “para los dos días que me voy al Congreso”. No creo que el futuro de la firma electrónica sea una tarjeta física.
  • El ciudadano, nuestra razón de ser. Sin perjuicio de las anteriores reflexiones sobre gobierno abierto –desarrolladas en el artículo específico sobre este tema-, la administración y la firma electrónica afectan al ciudadano en la media en la que este desee. Nosotros debemos ser electrónicos, ellos serán lo que quieran, tanto en 2015 como en 2055. La gestión electrónica facilitará una mejor atención al ciudadano pero nuestros empleados de atención presencial tramitarán, electrónicamente, en su nombre. El ciudadano se irá “con el papel” si así lo desea, pero de puertas hacia dentro no habrá ni uno solo de esos papeles.
  • Servicios inteligentes: la tecnología en los servicios. Hablando de políticos –y no de funcionarios- todas las resistencias que ha encontrado la administración electrónica han desaparecido con la llamada Smart City. Esto, para un optimista como quien suscribe, es bueno. Que sea un tema políticamente recurrente facilita el desarrollo de proyectos de implantación de las TIC a los servicios públicos. Esta cuestión evidentemente es amplísima y tiene infinidad de derivaciones que no podemos abordar en este momento, pero desde el punto de vista de la firma electrónica y de las funciones de los habilitados nacionales puede ser bueno. Digamos que si se abraza la tecnología para sensorizar las plazas de aparcamiento debería verse igualmente con buenos ojos la invitación electrónica a tres empresas, y a través de una plataforma, para licitar incluso en un contrato menor. Los directivos públicos podemos provocar este “ejercicio de coherencia”. La tecnología es “chula” pero también es más legal. Llama la atención más lo primero pero en el pack va todo junto.
  • Bienvenido al futuro. La seguridad es importante (Ciberseguridad, ENS…) pero Internet ya ha entrado en la fase 3.0, el llamado Internet de las cosas, que por un lado nos tendrá absolutamente conectados a través de dispositivos que van en las prendas que llevamos encima (weareables) pero por otro será un verdadero agujero negro para la seguridad. En otro orden de cuestiones, en este año 2015 algunas nuevas Corporaciones tomarán posesión ante las vídeoactas, en definitiva ante una grabación que valida el Secretario. Es lo que podríamos denominar juramento electrónico, que a nuestro juicio perfecciona el acto mismo de toma de posesión incluso antes de la firma del fedatario. El que jura ante una cámara es captado haciéndolo en manifestación de su voluntad, la única que se exige, al igual que como hemos visto el conductor veloz es captado por un radar. La tecnología, más allá de la firma, produce efectos de Derecho. Evidentemente esta tendencia va a más. Ejemplos puntuales como este no restarán ni un ápice a la función de fe pública, que más que inherente al puesto de trabajo lo será de manera cuasi personal al funcionario con habilitación nacional de carrera. Quizá los Secretarios y otros funcionarios del futuro (policías, jueces) vayan “por ahí” con una cámara grabadora incorporada -algo así como unas Google Glass de ultimísima generación o como el visor de Robocop, Terminator o el Juez Dredd-, dando fe de todo lo que vean en un mundo en el que la protección de datos será prácticamente imposible. “Más trabajo”, pensarán algunos…
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