¿Pueden quedarse sin cobrar los funcionarios si su administración “quiebra”?

Me comenta un compañero funcionario (de otra administración) que está preocupado porque le consta que en este momento la entidad pública para la que trabaja, cuyo nombre por supuesto omitiré, no puede hacer frente a los gastos con sus propios ingresos, y me pregunta si se la puede declarar en quiebra y, algo que le afecta más, si en caso de impago el Estado garantiza los sueldos de todos los funcionarios. Me ha parecido una cuestión interesante y, habida cuenta de que este blog es, entre otras cosas, un canal de difusión del a veces complicado mundo del derecho público, voy a compartir mis reflexiones al respecto, las cuales diría que le han dejado ligeramente más tranquilo (pero no del todo).

Sobre la posibilidad de declarar en quiebra a una administración pública, lo primero que cabría apuntar es que desde hace algunos años ya no existe como tal la “declaración de quiebra”, ya que la Ley 22/2003, de 9 de julio, Concursal, unificó los procedimientos concursales (suspensión de pagos y quiebra), por lo que técnicamente deberíamos hablar de “declaración de concurso”. El artículo 1.1 de la citada norma establece que la declaración de concurso procederá respecto de cualquier deudor, sea persona natural o jurídica. No obstante, el apartado 3 del mismo precepto concreta que “no podrán ser declaradas en concurso las entidades que integran la organización territorial del Estado, los organismos públicos y demás entes de derecho público”. Primera conclusión pues: la administración para la que trabaja no puede ser declarada en situación concursal.

Sin perjuicio de lo anterior, evidentemente dichas entidades públicas sí pueden presentar –y por desgracia no es infrecuente- graves situaciones de déficit, desbalance o insuficiencia de fondos. Es aquí donde entran en juego conceptos como el de estabilidad presupuestaria y prelación de gastos –ya adelantamos que el pago de los “gastos de personal” tiene carácter prioritario sobre cualquier otra deuda de las administraciones públicas-.

Como premisa general, los Presupuestos públicos no pueden aprobarse sin que las cifras de (previsiones) de ingresos y gastos sean idénticas, y así lo recogen todas las leyes reguladoras de dichos presupuestos, como la Ley General Presupuestaria, la Ley de Haciendas Locales y, sobre todo, digamos que con más énfasis, la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera, que trae causa de la famosa reforma del artículo 135 de la Constitución Española, que establecía el mandato de desarrollar el contenido de este artículo en una Ley Orgánica antes del 30 de junio de 2012 (como ya dije en su momento yo soy de los que piensa que no hacía falta tal reforma constitucional, pues tales principios ya se encontraban en el ordenamiento jurídico). Sea como fuere la LO introduce una regla fiscal que limita el déficit público de carácter estructural en nuestro país y limita la deuda pública al valor de referencia del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Qué desastre...
Qué desastre…

Según esta LO, los principios que vinculan (o deben vincular) las políticas presupuestarias de las entidades públicas son el principio de estabilidad presupuestaria, el principio de sostenibilidad financiera, el principio de plurianualidad, el principio de transparencia, el principio de eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos, el  principio de responsabilidad, y el  principio de lealtad institucional. Los dos más importantes a los efectos que ahora interesan son los de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Se entiende por estabilidad presupuestaria de las Administraciones Públicas la situación de equilibrio o superávit estructural. Se entiende por sostenibilidad financiera la capacidad para financiar compromisos de gasto presentes y futuros dentro de los límites de déficit, deuda pública y morosidad de deuda comercial conforme a lo establecido en esta Ley, la normativa sobre morosidad y en la normativa europea. Ninguna administración que respete estos principios puede incurrir en situaciones como la que sirve de punto de partida de la presente reflexión. En definitiva la Hacienda Pública, del mismo modo que las economías privadas, no debe gastar por encima de los recursos de que dispone. Por ello el volumen del gasto público no debe exceder el montante de los ingresos normales que la Entidad puede obtener durante el ejercicio presupuestario ni dichos ingresos deben ser superiores al importe de los gastos aprobados.

Pero la realidad muchas veces es menos idílica que la teoría y de hecho estas situaciones de déficit se pueden producir por causas varias que van desde las vicisitudes imprevisibles o inevitables (técnicamente la “fuerza mayor”) hasta, lo más probable, una mala gestión; pasando por desagradables casos de corrupción que, entre otros efectos perniciosos, desvalijan las arcas públicas. También hay otras administraciones, como la local, cuyo sistema de financiación es per natura deficitario, sobre todo pensando en los municipios medianos cuyo nivel de servicio público es elevado pero que no tienen tantos ciudadanos, digamos, pagando impuestos (amén de que los impuestos municipales son muy pocos, que sepa usted que los “gordos” se los paga sobre todo al Estado). Hay soluciones. Ante un déficit o desbalance la legislación prevé la adopción de medidas inmediatas de restablecimiento de la estabilidad presupuestaria, especialmente a través de planes económico-financieros de corrección que tienen efecto más bien en el medio plazo. Una entidad pública puede recurrir al crédito (aunque en estos casos no es lo más recomendable, ya que supone el aumento de la carga financiera, por lo que se aconseja más bien la refinanciación de la deuda), o llevar a la practica algún tipo de plan de ajuste o de saneamiento financiero.

En cuanto al sueldo de los funcionarios (de todos los empleados públicos en realidad), técnicamente se denominan créditos de personal, y al igual que el resto se deben acomodar al Plan de Disposición de Fondos de la entidad, que se configura como el instrumento normativo que regula los criterios de expedición de las órdenes de pago, respetando los límites y reglas establecidos en la Ley. Se trata de un presupuesto de pagos presupuestarios y, en este sentido, se convierte un elemento indispensable para la elaboración del llamado Presupuesto de Tesorería, cuya finalidad es procurar la correcta gestión del (gasto del) Presupuesto General de la Entidad. Este Plan recogerá necesariamente la prioridad de los gastos de personal y de las obligaciones contraídas en ejercicios anteriores. Por tanto los gastos de personal, dentro de todos los créditos y partidas presupuestarias de las entidades públicas, tienen la consideración de “créditos privilegiados”, y, hablando coloquialmente, mientras quede un euro debe destinarse a su satisfacción. Si no quedara ninguno el primero que entre debe ir a parar a satisfacer esta deuda con los trabajadores y, sí, en este sentido el Estado lo garantiza, no con su Presupuesto, sino con su legislación. Todo ello sin perjuicio de la responsabilidad (patrimonial, contable, administrativa, política, y penal) de quienes han sido los causantes directos de esta situación.

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