Las competencias de los Ayuntamientos en materia de urbanismo y medio ambiente

A la visa de la aprobación de nuevas leyes autonómicas en materia de urbanismo y medio ambiente, como es el caso de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje, y la Ley 6/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Prevención, Calidad y Control Ambiental de Actividades en la Comunitat Valenciana, las primeras aprobadas bajo la vigencia de la LRSAL, cabe analizar cómo quedan reguladas las compentencias municipales en estas materias a la vista de la legislación básica (LBRL y LRSAL) y sectorial vigente.

1. URBANISMO Y MEDIO AMBIENTE EN LAS VERSIONES ANTERIORES DE LA LEY DE RÉGIMEN LOCAL.

– La Ley de Régimen Local de 1955 (Decreto de 24 de junio de 1955),  supone una gran aportación en muchos aspectos, y en concreto, en materia de urbanismo:

  • Incorpora el urbanismo como plan de conjunto de la ciudad, y declara preceptivo el Plan General de urbanización en todo el municipio.
  • Sustituye las Comisiones Sanitarias por la Comisión Provincial de Servicios Técnicos.
  • El urbanismo sigue apareciendo como una de las competencias propias del municipio, consolidando la doctrina del Reglamento de Obras, Servicios y Bienes municipales de 1924.

Ley 41/1975, de 19 de noviembre, de Bases del Estatuto de Régimen Local. A nivel competencial destacamos su Base Octava, puntos 2 y 3, que literalmente disponían:

Dos. Todos los Municipios, cualesquiera que sea su importancia, vendrán obligados a prestar a su población sin discriminación alguna y en los mismos niveles y calidades, los servicios públicos considerados esenciales. A estos efectos y en especial para el mejoramiento de tales servicios, los programas de acción municipal y las competencias municipales se coordinarán con la política de ordenación del territorio y con los diversos planes de desarrollo.

Tres. Los Municipios, dentro de su competencia, dedicarán una atención preferente a las materias siguientes: ordenación del territorio y urbanismo; policía municipal; abastecimiento de aguas y demás suministros públicos; saneamiento; abastos y mercados; sanidad e higiene; comunicaciones y transportes; educación y cultura; conservación y defensa del medio ambiente; cementerios; asistencia social; ocupación del tiempo libre y deportes.

Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local. Durante la mayor parte de la vigencia de la megarreformada Ley, su artículo 25 ha establecido en el epígrafe 2º: “El Municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias… d. Ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística; promoción y gestión de viviendas; parques y jardines, pavimentación de vías públicas urbanas y conservación de caminos y vías rurales…f) Protección del medio ambiente”.

Las competencias enumeradas en la letra “d”, que no son ni más ni menos que el desarrollo o el contenido del urbanismo según la importante Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de marzo de 1997, se ejercerán de acuerdo con el criterio general establecido en la legislación local en cuanto al reparto de competencias a las EELL, es decir en el marco de lo que establezca la legislación sectorial del Estado y, sobre todo, de la CCAA, que es quien en definitiva tiene la competencia legislativa en materia de urbanismo (planeamiento, ejecución del planeamiento, otorgamiento de licencias, protección de la legalidad urbanística…), y también en materia de medio ambiente. Como de todos es sabido –este es uno de los temas que nos ha tenido “entretenidos” este año- el sistema legal para la asignación de competencias a las entidades locales es el de atribución por ley sectorial (y no por ley de bases). Aplicado al caso concreto, cabe decir que las competencias municipales en materia de urbanismo siempre han sido las que ha dispuesto la ley urbanística autonómica. En este punto vale la pena traer a colación la cláusula residual contenida en el art. 4 de la derogada LRAU:

“Las competencias urbanísticas. La Generalitat y los Municipios comparten la responsabilidad de la actividad urbanística, según determina esta Ley. Corresponden a los Municipios, además de las competencias urbanísticas que la ley les atribuya, las que no estén expresamente atribuidas a la Generalitat”.

Sin entrar en la valoración de este criterio de asignación “por defecto” de todas las competencias urbanísticas a los municipios, lo cierto es que se ha propiciado un desarrollo competencial de los municipios en materia urbanística, dando pie a interpretaciones extensivas en relación a las competencias que ostentan, ya que además de que el urbanismo en sentido práctico sólo tiene sentido en ámbitos territoriales reducidos (téngase en cuenta la diferencia entre “urbanismo” y “ordenación del territorio”), lo cierto es que se ha avanzado hacia un mayor nivel competencial (en general) de los municipios. Las sucesivas reformas en la legislación urbanística -agilizando por ejemplo los trámites de determinadas modificaciones del Plan General, que se sustancian íntegramente en sede municipal- avalan esta teoría.

2.- URBANISMO Y MEDIO AMBIENTE EN LA LRSAL.

A Europa le gusta el urbanismo sostenible, no el de la torre el primera línea de playa
A Europa le gusta el urbanismo sostenible, no el de la torre en primera línea de playa

Parece claro que las competencias municipales en materia de urbanismo y medio ambiente quedan fuera del arduo debate originado tras la Ley 27/2013, 27 diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL) sobre la necesaria consideración de los servicios que vienen prestándose por los Ayuntamientos como propios, delegados o “impropios”, siendo en este caso indudablemente propios ya que, aunque cabe analizar no obstante, servicio por servicio, en efecto, la redacción vigente de la LBRL las señala entre las competencias propias de los municipios.

2.1 COMPETENCIAS PROPIAS

Vienen establecidas en el art. 25.2. LBRL (nueva redacción por el número ocho del artículo primero de la LRSAL), según el cual el Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias (entre otras)…

a) Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Protección y gestión del Patrimonio histórico. Promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de sostenibilidad financiera. Conservación y rehabilitación de la edificación.

b) Medio ambiente urbano: en particular, parques y jardines públicos, gestión de los residuos sólidos urbanos y protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas.

c) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.

Una vez más debemos señalar que las competencias municipales vienen establecidas, como vemos por el propio mandato del art. 25.2, en la legislación sectorial en este caso autonómica. Si embargo, el art 2.1 de la nueva LOTUP se limita a señalar que “corresponde a la Generalitat y a los municipios ejercer las potestades de planeamiento, gestión y disciplina, referidas a las ordenaciones territorial y urbanística, de acuerdo con lo establecido en la presente ley”. Es cierto que a pesar de falta de concreción del precepto, a lo largo del articulado de la Ley sí se establece de una forma más detallada, las actuaciones o posibilidades de actuación que tienen los municipios –por ejemplo, en los arts. 218 y 227 LOTUP, respectivamente, queda claro que la competencia para el otorgamiento de licencias y cédulas de garantía urbanística es municipal-.

Debemos mencionar otro tema importante hablando de la LOTUP en relación con la LBRL, y es que teniendo en cuenta que se trata de una norma sectorial nacida ya bajo la vigencia de la LRSAL cabe preguntarse si ha observado en su tramitación el procedimiento establecido en los párrafos 3-5 del citado art. 25 de la LBRL. A saber:

  • Las competencias municipales en las materias enunciadas en este artículo se determinarán por Ley debiendo evaluar la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los principios de descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera.

  • La Ley a que se refiere el apartado anterior deberá ir acompañada de una memoria económica que refleje el impacto sobre los recursos financieros de las Administraciones Públicas afectadas y el cumplimiento de los principios de estabilidad, sostenibilidad financiera y eficiencia del servicio o la actividad. La Ley debe prever la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia financiera de las Entidades Locales sin que ello pueda conllevar, en ningún caso, un mayor gasto de las Administraciones Públicas. Los proyectos de leyes estatales se acompañarán de un informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en el que se acrediten los criterios antes señalados.

  • La Ley determinará la competencia municipal propia de que se trate, garantizando que no se produce una atribución simultánea de la misma competencia a otra Administración Pública.

En otro orden de cuestiones, y en atención a las competencias en materia de medio ambiente, cabe reproducir al respecto el art. 18 de la Ley 6/2014, de 25 de julio, de la Generalitat, de Prevención, Calidad y Control Ambiental de Actividades en la Comunitat Valenciana, que por remisión es la legislación sectorial a la que se refiere el art. 25 LBRL:

A los efectos de la presente ley, son órganos sustantivos ambientales los siguientes… b) Los ayuntamientos para la tramitación y resolución del procedimiento de licencia ambiental; para la recepción de la comunicación de puesta en funcionamiento de la actividad objeto de la licencia otorgada; así como para la recepción de la declaración responsable ambiental y de la comunicación de actividades inocuas.

Dichos órganos serán igualmente competentes, en el ámbito de sus respectivas competencias, para la vigilancia y el control del cumplimiento de las condiciones establecidas en el respectivo instrumento de intervención ambiental, así como para el ejercicio de la potestad sancionadora en los términos contemplados en el título VI de la presente ley, sin perjuicio de las facultades que correspondan a otros órganos administrativos por razón de la materia. En particular, en cuanto a los condicionantes establecidos en virtud de la evaluación de impacto ambiental del proyecto, el órgano ambiental podrá recabar información del órgano sustantivo ambiental que haya otorgado la autorización o licencia, así como efectuar las comprobaciones necesarias para verificar el cumplimiento de dichos condicionantes.

2.2 SERVICIOS MÍNIMOS

Como sabemos son los que vienen establecidos en el artículo 26, el cual señala que los Municipios deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes (vemos que de alguna manera casi todos ellos están relacionados con el urbanismo y el medio ambiente):

a) En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población y pavimentación de las vías públicas.

b) En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: parque público, biblioteca pública y tratamiento de residuos.

c) En los Municipios con población superior a 20.000 habitantes, además: protección civil, evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público.

d) En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes, además: transporte colectivo urbano de viajeros y medio ambiente urbano.

En definitiva, los servicios mínimos a desempeñar en todos los municipios equivalen aproximadamente a las dotaciones, también mínimas, necesarias para que los terrenos adquieran la condición de solar. En cuanto a los servicios directamente relacionados con el medio ambiente, vemos como el de prevención y extinción de incendios únicamente es obligatorio en municipio de población superior a 20.000 habitantes, mientras que el medio ambiente urbano se impone exclusivamente a los de más de 50.000.

Una novedad de la LRSAL, en relación a los municipios con población inferior a 20.000 habitantes, es la asignación a la Diputación provincial o entidad equivalente la coordinación de la prestación de los siguientes servicios: a) Recogida y tratamiento de residuos; b) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales; c) Limpieza viaria; d) Acceso a los núcleos de población; e) Pavimentación de vías urbanas; f) Alumbrado público. Es decir, de nuevo los servicios mínimos que deben prestarse en todos los municipios.

2.3 COMPETENCIAS DELEGADAS

Venían siendo reguladas en el art. 27 LBRL, que la LRSAL mantiene con algunos cambios. Por lo que al presente estudio interesa, el epígrafe 3º del precepto establece que con el objeto de evitar duplicidades administrativas, mejorar la transparencia de los servicios públicos y el servicio a la ciudadanía y, en general, contribuir a los procesos de racionalización administrativa, generando un ahorro neto de recursos, la Administración del Estado y las de las Comunidades Autónomas podrán delegar, siguiendo criterios homogéneos, entre otras, las siguientes competencias… Vigilancia y control de la contaminación ambiental; Protección del medio natural.

2.4 SERVICIOS RESERVADOS

Poco a poco, con las sucesivas reformas, han ido cayendo servicios del art. 86. 2. LBRL, habida cuenta de que la privatización finalmente se ha impuesto a la municipalización. Sin embargo aún se mantiene la reserva en favor de las Entidades Locales de las siguientes actividades o servicios esenciales, las cuales sin duda están relacionas con el medio ambiente: abastecimiento domiciliario y depuración de aguas; recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos, y transporte público de viajeros, de conformidad con lo previsto en la legislación sectorial aplicable. El Estado y las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán establecer, mediante Ley, idéntica reserva para otras actividades y servicios. La efectiva ejecución de estas actividades en régimen de monopolio requiere, además del acuerdo de aprobación del pleno de la correspondiente Corporación local, la aprobación por el órgano competente de la Comunidad Autónoma.

En resumen, sin perjuicio de que, con la habitual descoordinación entre AAPP, las nuevas leyes valencianas sobre urbanismo y medio ambiente no han tenido demasiado en cuenta -lo cual no es necesariamente malo- la encorsetada LRSAL, sí parece que han tomado en consideración la normativa europea que insiste en el principio de concurrencia en la licitación pública -al legislador valenciano le ha constado dos leyes urbanísticas, de momento, darse cuenta-; y en la función social de la propiedad, y por extensión del urbanismo. En cuanto al medio ambiente, entronca extraordinariamente bien con el discurso también europeo sobre las Smart Cities. Las competencias municipales al respecto vienen establecidas en estas nuevas leyes, así como las que vayan aprobándose, en su caso, por las diferentes CCAA, ya que al tratarse de competencias constitucionalmente atribuidas a las mismas (art. 148.1.3), a estas corresponde por tanto la potestad legislativa (y es a esta legislación sectorial donde debemos acudir los Ayuntamientos para saber, valga la expresión, “lo que tenemos que hacer”).

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