Los 90: la gestación del desastre…

Una Sentencia del Constitucional (97) y malas leyes urbanísticas como la valenciana (94); una mala ley de contratos (95); una mala ley del suelo estatal (98); y una mala reforma del régimen local (99) constituyeron el caldo de cultivo para que la crisis y la corrupción asolaran a los Ayuntamientos en el cambio de siglo. Solamente ahora, 15 años después, comenzamos a dar la vuelta a la situación.  

El urbanismo: ¿competencia estatal, autonómica o municipal? Autonómica de ejecución municipal dentro de un régimen del suelo estatal (la combinación más corrupta posible). 

Igual con un poco de pegamento...
Igual con un poco de pegamento…

La clave de todo, como se puede intuir de las líneas precedentes, es el urbanismo. La STCO 61/97 de 20 de marzo marca un antes y un después en materia de urbanismo, construyendo jurisprudencial y doctrinalmente el ámbito conceptual y competencial de la materia. Define urbanismo como la “Disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico, lo que, en el plano jurídico se traduce en la ordenación urbanística como objeto normativo de las leyes urbanísticas”. A nivel competencial, señala claramente que le corresponde a las CCAA en exclusiva (art. 148.1.3 CE), no pudiendo el Estado dictar ni siquiera normas supletorias. La Sentencia obligó a muchas CCAA a dictar leyes urbanísticas rápidamente para no dejar la materia huérfana de regulación. Algunas de estas leyes se aprobaron en unos días con un solo artículo, uno que “resucitaba” la Ley urbanística estatal (Ley de 1990 y TR de 1992) diciendo que en ese territorio era aplicable. Dudosa técnica legislativa, y aún más dudosa, desde el punto de vista de la legislación europea de contratación pública, la legislación autonómica que existía antes de la Sentencia del 97, como la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística valenciana de 1994, que atribuía a los Ayuntamientos y a los Agentes Urbanizadores (seleccionados en un paripé de supuesta “libre concurrencia”) un poder inconmensurable. La Ley urbanística y la propia ley de régimen local atribuían por tanto a los Ayuntamientos y fundamentalmente a los Alcaldes las competencias digamos de ejecución práctica del urbanismo. El remate de la jugada llegó con la Ley estatal del suelo de 1998 (el Estado sí tiene competencia en materia de régimen del suelo y de derechos/obligaciones de los propietarios), que otorgó la categoría residual al suelo urbanizable, o, dicho de otra manera: toda parcela que no estaba clasificada en otra categoría pasaba a ser susceptible de urbanización, además de que se daban todas las facilidades para la reclasificación del suelo no urbanizable también a urbanizable. Con tanto suelo urbanizable nos pusimos pues a urbanizar. Como dijimos en “El fin y el fin del urbanismo” (La Opinión de Víctor, 29/05/2012):

No, no es que me repita. Me explicaré en dos apartados:

1) El fin (o finalidad) del urbanismo. Se puede comprender fácilmente recordando lo que ha ocurrido hasta hace pocos años…

Un labrador que, seguramente con motivo, estaba harto de trabajar sus tierras solicitaba una audiencia con el Sr. Alcalde el cual, debidamente convencido, decidía reclasificar (que no recalificar) los terrenos del paisano, que pasarían de ser “suelo no urbanizable” a “suelo urbanizable”. Esa reclasificación era el punto de inflexión a partir del cual se desataban las pasiones. Tal decisión municipal, prácticamente discrecional, era relativamente legal. Las que no lo eran, desde luego, eran esas otras reclasificaciones, las de “suelo no urbanizable protegido” a “suelo urbanizable”, por las que a la postre se han ganado millones de euros a costa de la existencia de millones de árboles y ardillas. No, no exagero.

Prosigo: una vez el suelo era urbanizable también era apto, como su propio nombre indica, para ser urbanizado. Pues eso se hacía. Al propietario inicial, uno de los que en realidad menos ganaba, pobrecito, en ocasiones se le expropiaba (eso sí, con un valor muy superior al que tenía su “patatal”) o bien se le compraba, tanto da. A veces los propietarios eran varios y no se les compraban los terrenos, sino que se les mantenía en su condición de propietarios previa entrega de los terrenos objeto de cesión obligatoria, a fin de ser reparcelados. De una u otra forma los terrenos pasaban a disposición del Ayuntamiento, quien podía gestionar la actuación de forma directa o indirecta. Normalmente optaba por lo segundo y es aquí cuando aparecía esa figura siniestra llamada “urbanizador”. Este sí que se forraba.

El urbanizador urbanizaba. La urbanización la sufragaban básicamente los propietarios afectados por la actuación, mediante las llamadas cuotas de urbanización (por cierto, excelente trabajo al respecto el de MARTÍN CANO, al que agradezco enormemente que me cite dentro del mismo como doctrina y bibliografía).

Una vez se terminaba la urbanización se procedía a la edificación, la cual, per se, podía ser llevada a cabo por el propio urbanizador, o bien por otro sujeto llamado empresario constructor, y que tampoco se iba descalzo… Yendo por tanto al fin-finalidad de este urbanismo oscuro que se ha practicado, podemos afirmar que el objetivo no era otro que el enriquecimiento personal de algunos empresarios y, no nos hagamos los locos, también de algunos políticos municipales comisionados. Dicho queda.

En definitiva este sistema se basaba en la demanda de vivienda, piedra angular de un mercado ficticio de vacas gordas alimentadas por los bancos. Todo esto se ha ido al garete, y pasamos a 2)

2) El fin (o final/finalización) del urbanismo. Se puede explicar sin problemas describiendo lo que está pasando en este preciso instante (y desde tres años atrás).

De repente los bancos destapan el farol. No dan crédito a los urbanizadores, ni a los constructores, ni por supuesto a los compradores de vivienda. La oferta pasa a superar con mucho la demanda. El sistema no se retroalimenta y el dinero esperado para amortizar el dinero invertido no llega. Todo se paraliza. El ladrillo no vale nada y se ha perdido una gran oportunidad de invertir en productividad mientras había movimiento de capitales.

Un desastre.

Se paraliza casi por completo el urbanismo municipal, quiebran las empresas constructoras, bajan los precios de las viviendas para adaptarse al mercado (asumiendo terribles pérdidas), aumenta la demanda de vivienda en alquiler… La única que parece que no pierde (ya que pierde pero la rescatan) es la Banca (podría entenderse “la Bankia”). La Banca gana!, dicen en los casinos… Sí, siempre gana. Pero cuando alguien gana otros pierden.

Y paradójicamente, se está volviendo al campo (empezamos el artículo en un campo)… Bueno, no está mal. Allí al menos hay trabajo.

Huyendo del derecho administrativo

En mitad de este desenfreno urbanizador, se aprueba por el Estado la Ley de contratos de 1995, en este caso no tan “antieuropea” como las leyes urbanísticas, porque ciertamente la legislación moderna en materia de contratación pública siempre se ha basado en las Directivas, pero sí llena de fallos y lagunas que prácticamente invitaban a las AAPP a “huir” del derecho administrativo. Otro foco más de corrupción que no se subsanó (en parte) hasta que la Ley de contratos de las Administraciones Públicas pasó a ser la Ley de contratos del Sector Público (ya en 2007). La proliferación de entidades satélite no sometidas a las reglas del juego de las entidades públicas, en especial sociedades (privadas) de capital público, permitían a las Administraciones mater adjudicar obras o servicios a los sobrinos por adjudicación directa. Otro problema relacionado con la adjudicación directa, que no solucionó sino que más bien agravó la ley de 2007, es que se sitúa el umbral del contrato menor (el que se puede adjudicar sin procedimiento) demasiado alto si pensamos en unas administraciones, los Ayuntamientos (muchos de ellos pequeños), cuyas exiguas necesidades conllevan que en algunos casos prácticamente ningún contrato supere los 18.000 euros en servicios y suministros y nada menos que los 50.000 en obras. Más sobrinos . El legislador estatal ni lo pensó (¿o sí?). Solo faltaba, para rematar, que la misma ley facilitara los modificados “al alza”, por lo que hasta en un procedimiento legal el adjudicatario tenía la posibilidad de encarecer su buena oferta inicial.

Todas las competencias para el Alcalde

Nos queda la última ley negativa de los 90 para los Ayuntamientos: la reforma de la LBRL de 1999, que implantó un sistema totalmente presidencialista, supuestamente ágil, pero que convertía a los Alcaldes en seres cercanos a los Dioses. Se juntó así que la competencia más potente que tenían los Ayuntamientos, el urbanismo, correspondió casi en exclusiva (salvo por lo que respecta a la aprobación del Plan General, y poco más) a una única persona, quien con esta y aquellas otras malas leyes podía hacer y deshacer a su antojo. ¿Cuál fue el resultado? Si usted está de vacaciones en Calpe, Benidorm o Marbella mire alrededor… Si no, simplemente recuerde los últimos capítulos de Verano Azul, cuando el agente urbanizador quería desalojar a Chanquete de su barco para construir un residencial en primera línea de playa. La serie es de principios de los 80, pero es que es precisamente a finales de los 70 cuando comienza esta fiebre del ladrillo que a principios de los 2000 encuentra su punto álgido.

Un rayo de luz einstein21

Siempre citamos al genial Einstein en relación a su fantástica lectura sobre las crisis, y es que, en efecto, son una oportunidad. El pervertido sistema anterior seguramente estaba llamado a tocar fondo para que, desde el pronfundísimo fondo del pozo, resucitara. La llegada de la crisis general agravó la crisis crónica de los Ayuntamientos, pues a todo lo anterior cabría añadir que la reforma del régimen local del 99 no ha ido acompañada de una consecuente reforma de las haciendas locales -ninguna reforma en general, ni la reciente de 2013- que dotaran a los Ayuntamientos de los medios suficientes para el cumplimiento de sus fines, tal y como exige la Constitución (art. 142). Pero no hay mal que por bien no venga y la mala situación ha provocado una cadena positiva de acontecimientos para que en este momento, y sin triunfalismos, podamos afirmar que la administración local es la más saneada de todas:

  • La Sentencia de 12 de julio de 2001 supuso el inicio por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea de una jurisprudencia que abogaba ampliamente por la aplicación del Derecho comunitario de la contratación pública a la actividad urbanística, al concluir el TJUE que «la adjudicación a un particular de un plan de urbanización que permite a su titular la realización directa de una obra pública, es un contrato de obra y ha de respetarse en cualquier caso la normativa comunitaria sobre contratación administrativa» (véase el fantástico análisis de Antonio García Jiménez). La jurisprudencia del TJUE ha afectado muy mucho a la legislación urbanística autonómica en España, hasta el punto de que, por ejemplo, en la Comunidad Valenciana ya se han dictado dos leyes urbanísticas con posterioridad a esta doctrina (la ley vigente se aprobó en 25 de julio pasado).
  • La administración electrónica, a la que no se hizo ni caso mientras “solo” parecía menos burocrática y más legal, pero que con la crisis demostró ahorrar millones de euros a través de la reducción de cargas administrativas. Es entonces cuando convenció y por tanto venció. Ahora ya se aplica o al menos se encuentra en vías de aplicación, y con ello todos salimos ganando.
  • La Ley de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local (LRSAL), de la que aquí hemos hablado en numerosas ocasiones, tiene seguramente una única cosa buena: la limitación a la proliferación de entidades satélite dependientes de los Ayuntamientos y Diputaciones, lo que la propia ley llama “racionalización del sector público local”. En todo caso, tras la aprobación de la Ley, el propio Ministerio de Hacienda y AAPP se topó con unas cifras sorprendentemente buenas de escasez de déficit en las Entidades Locales que, en gran medida, convertían la norma en un “ir pa ná“, ya que, puestos a racionalizar, todo indica que se tenía que haber comenzado por las AAPP menos sostenibles, que no son otras que las CCAA.
  • La ley de transparencia, que a pesar de ser una ley tardía y no muy buena, supone toda una declaración de intenciones precisamente por parte de quienes, habiendo sido corruptos, quieren o necesitan un  buen lavado de imagen. Ahora solo falta comprobar si lo que se pretende es ser o parecer. De momento en los Ayuntamientos vamos a empezar por aprobar e implantar las Ordenanzas de transparencia.
  • La ley de facturación electrónica, que no es sino un hito más en la implantación de la administración electrónica, pero que sin duda supone un buen empujón a la propia transparencia y la reactivación de la economía a través fundamentalmente del control de las antiguas “facturas del cajón”, las cuales ahora no solo están controladas, sino que además se abonan dentro de plazo (había Ayuntamientos que abonaban las facturas a los 3 años desde su emisión; en plena crisis muchas empresas no sobrevivían tanto como 3 años).
  • Las Directivas en materia de licitación electrónica, que imponen la misma en todos los estados miembros. Nuevamente la legalidad, la economía, la transparencia y la eficiencia salen muy beneficiadas. Lo bueno de su obligatoriedad es que difícilmente se podrá compatibilizar con las adjudicaciones “a dedo”. En este sentido, Ayuntamientos como el de Alzira hemos impuesto la necesidad de procedimiento (por supuesto electrónico y basado en parámetros objetivos) también en los contratos menores (sí, los de los sobrinos).
  • La sensación de “fin de la impunidad”. Observo los medios y veo corruptos imputados, condenados y reprobados por los medios y la sociedad. Si no lo veo no lo creo. Hace años hacían igualmente todas estas cosas y no pasaba absolutamente nada. Es cierto que salen a la luz casos como el del nada honorable Sr. Pujol y uno se enfada (con razón), pero debemos hacer una lectura positiva: algo está cambiando si ladrones como este son puestos ante la justicia o, como mínimo, ante los ciudadanos a los que han robado. El año que viene hay elecciones locales (y autonómicas, y generales) y dudo mucho que ningún “alcaldable” piense que en 2019 se va a poder largar “a manos llenas” de dinero público. Ójala fuera por ética, pero aunque solo sea por temor a que lo enjuicien se va a abstener (espero).

In fine: optimismo moderado pero, sobre todo, mano dura contra la corrupción. Así saldremos de este embrollo.

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