Los servicios públicos en la #LRSAL: una derrota “a los puntos” (II)

Entiéndase la presente como la segunda parte de Los servicios públicos en la #LRSAL: una derrota “a los puntos”Siguiendo aquel razonamiento, llegamos a la conclusión de que tenemos una serie de problemas en los servicios públicos municipales que la #LRSAL ni remotamente ha corregido, e incluso seguramente ha agravado.

Un documento clave para entender la reforma de la administración local operada por la #LRSAL es el Dictamen del Consejo de Estado emitido en la fase correspondiente de su tramitación. Recomendamos su lectura. Tomando dicho texto como punto de partida, y teniendo en cuenta el statu quo anterior a la LRSAL –que a su vez es el resultado de una evolución que arranca con los principios de descentralización y autonomía local enunciados en la Constitución-, la propia LRSAL, y los meses que han pasado desde su aprobación, podemos extraer las siguientes secuelas en relación con los servicios públicos municipales (a modo de problemas y humildes propuestas de solución):

1º.- El sistema político-territorial-competencial español es extremadamente complejo y debería en efecto racionalizarse. Sin embargo la LRSAL acierta solo en el qué (y quizá en el por qué), pero no en el quién, el cómo, el cuándo y el dónde. Lo mejor de la Ley es su Exposición de Motivos.

2º.- A pesar de que tristemente las encuestas auguran una participación inferior al 50% en la elecciones europeas, es Europa la que manda. Tiene las competencias decisorias más importantes asumiendo parte de la soberanía de los estados. Y aunque Europa quiere aliviar el déficit público y el número de entidades públicas, se basa en los principios de subsidiariedad y proximidad por lo que el medio para aquel fin no parece que pase por constreñir el municipalismo. Nadie le ha sugerido al Reino de España una reforma como esta, se lo aseguro.

3º.- Europa manda, y en Europa no existe en concepto de “servicio público” que es una antigua creación doctrinal del Derecho administrativo continental (Francia y España). Se critica mucho (sobre todo en tiempos de crisis) el libremercado, pero tampoco ha ayudado mucho un administrativismo acérrimo que precisamente ha provocado la huida del derecho administrativo y la ruptura total de todas las ramas del derecho en el momento en que las empresas de capital público han actuado al margen de todas las normas (porque eran públicas o privadas según les convenía). Esta histórica descoordinación conceptual y material del sistema español en relación al europeo es relevante en el contexto actual.

En nuestro discurso Europa siempre está presente
En nuestro discurso Europa siempre está presente

4º.- El Estado tiene las competencias que le atribuyen esencialmente la Constitución (art. 149) y las leyes. Una de esas competencias es el dictado de las bases del régimen jurídico de las AAPP, que incluye la legislación básica local (epígrafe 18), e invocando la misma y otras como las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (epígrafe 13) y la Hacienda general y Deuda del Estado (epígrafe 14), aborda una Ley que bien podría extralimitar dichas competencias vulnerando las de otras AAPP.

5º.- Las CCAA tienen las competencias que le atribuyen la Constitución (arts. 148 y también 149, en el que aparecen mencionadas en diversas ocasiones), así como en sus Estatutos de Autonomía, competencias que son en la actualidad prácticamente todas, de una manera plena o al menos compartida. Las CCAA detentan además la potestad legislativa, por lo que dictan leyes de régimen local (en desarrollo de la legislación básica) y sobre todo infinidad de leyes sectoriales en las que establecen de forma concreta las facultades que corresponden a las EELL en cada sector de la actividad administrativa. En resumen, las CCAA son o deberían ser mucho más importantes para la administración local que el Estado, desde cualquier óptica, y como ya apuntamos quizá sea el momento del segundo pacto local.

6º.- Las competencias municipales, llamadas así de forma incorrecta siendo mucho más preciso el término servicios municipales, se clasifican en varios grupos (quizá demasiados):

  • Servicios propios. Son los que la LBRL, teniendo en cuenta el texto que deriva de la LRSAL, califica como tales
  • Servicios delegados. Son aquellos distintos de los anteriores pero que una administración “superior” puede delegar en los Ayuntamiento siempre que acompañe los correspondientes medios de financiación.
  • Servicios “impropios”. Son aquellos distintos de los dos anteriores, y que en principio no se pueden prestar por parte del municipio sino en condiciones muy estrictas de control económico-financiero.
  • Servicios mínimos. Son aquellos que un municipio de determinada población debe prestar forzosamente, sin perjuicio de su articulación a través de alguna de las formas permitidas por la Ley.
  • Servicios municipales que coordina o presta la provincia. Son servicios de competencia municipal que el Ayuntamiento presta de forma tutelada por la Diputación o entidad equivalente, o en algunos casos directamente no presta y lo hace la Diputación.
  • Servicios reservados o “esenciales”. Son tres servicios públicos municipales susceptibles de prestación en régimen monopolio por parte del Ayuntamiento.

7ª.- Casi tan importante como el nuevo régimen jurídico de los servicios municipales en la LRSAL es el régimen transitorio de los servicios en la LRSAL, que prácticamente nos permite decir que se trata de una ley con al menos cinco plazos diferentes y diferidos de entrada en vigor. En concreto destaca el dilatado régimen de asunción por parte de las Comunidades Autónomas de los antiguos (¿?) servicios sociales municipales y los de salud. También se establecen plazos para la adaptación a la Ley de los estatutos de entidades prestadoras de servicios como las Mancomunidades y los Consorcios. Ahora, 5 meses después de la aprobación de la Ley, parece ser que los Ayuntamientos que tengan superávit pueden seguir prestando estos servicios… Entonces, ¿para qué la Ley? ¿qué había que racionalizar? ¿qué ocurre con los municipios que tienen déficit? ¿y con sus ciudadanos? Habría mil preguntas más…

8ª.- Las Diputaciones provinciales y entidades equivalentes se ven “reforzadas” por la LRSAL, incrementando sus competencias y en consecuencia su rol de administración responsable de la adecuada prestación de los servicios municipales en los municipios pequeños (menos de 5.000) y no tan pequeños (menos de 20.000). Uno de estos servicios es la administración electrónica, en la que de alguna manera está incluida la contratación electrónica con la mención expresa de la central de compras. No habla sin embargo la ley de la Hacienda provincial. Sobrecargar una administración territorial es otra manera de menoscabar la autonomía local.

9ª.- A pesar de existir cierta rigidez en el sistema de determinación y el listado de los servicios municipales, las diferentes leyes (no solo la LBRL) ofrecen a cambio una gran flexibilidad en relación a las formas de prestar estos servicios, los cuales básicamente se pueden gestionar de los siguientes modos:

  • A través de las Diputaciones Provinciales, Consejos y Cabildos, dentro de sus competencias propias (las de la Provincia).
  • De forma directa por el propio Ayuntamiento, sin crear una nueva persona jurídica.
  • De forma directa por el propio Ayuntamiento, creando una nueva persona jurídica (como un OOAA).
  • De forma indirecta por el propio Ayuntamiento, sin crear una nueva persona jurídica (por ejemplo una concesión de obra pública).
  • De forma indirecta por el propio Ayuntamiento, creando una nueva persona jurídica (por ejemplo una sociedad de economía mixta).
  • Gestión supramunicipal (Mancomunidades, Comarcas, Áreas Metropolitanas y Consorcios).

10ª.- Partiendo del punto anterior, el gran problema del municipalismo no es ni el catálogo de servicios públicos a desarrollar ni las fórmulas jurídicamente correctas para su gestión, ni siquiera la nueva dualidad entre servicios propios e impropios. El problema era, ha sido, es y tras la LRSAL sigue siendo la insuficiencia financiera local. La Ley, muy defendible como decimos en su Exposición de Motivos, habla por doquier de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, empapada por la LO 2/2012. Pero la Ley no garantiza el art. 142 de la Constitución, mientras que recoge una serie de parámetros y procedimientos económicos (informes de sostenibilidad, estudios económicos, cálculo de costes efectivos…) muy imprecisos o pendientes de determinación. Sinceramente, es un milagro que los Ayuntamientos presenten superávit. Esto es la prueba de que no se necesitaba gastar menos, porque ya se gasta bastante poco, sino obtener más financiación para prestar más y sobre todo mejores servicios.

11ª.- No obstante la Ley (que ha sido claramente un “ir pa ná”) y según lo visto en todos los puntos anteriores, el municipalismo tiene sentido, seguramente más que nunca, y por extensión se deben poner en valor el servicio público (dicho genéricamente) y los servicios públicos municipales. Estos servicios, mal definidos y peor financiados, deben seguir prestándose de la manera que sea, no ya la más rentable económicamente, que también (aunque en la medida de lo posible), sino la mejor, la más próxima, la más eficiente y más legítima de cara al ciudadano, incluso aunque hubiere alguna pérdida habida cuenta de que la administración no es una empresa privada y hay servicios públicos per se deficitarios, sobre todo los que tienen un carácter más social.

12ª.- La colaboración puede ayudar muy mucho a conseguir este último objetivo. Entendemos esta colaboración en un triple sentido: la clásica cooperación interadministrativa, completada con fórmulas más modernas e informales (benchmarking, intraempredizaje); la colaboración público privada (no confundir con el intrascendente contrato de CPP; más bien nos atrae la nueva figura de la asociación para la innovación); y la colaboración ciudadana, vía open government y democracia participativa, el fenómeno más en auge de los tres. Sobre estas modalidades de colaboración hablamos con motivo de la promoción de nuestro #manualgestioninteligente:

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