Quizá sea el momento del segundo “pacto local”

El futuro de la Administración es la Administración Local. A pesar de los intentos de boicot, el papel de las Corporaciones Locales, en particular los Ayuntamientos ha ido in crescendo en los últimos años y en la actualidad comienzan a resultarnos familiares conceptos tales como “proximidad”, “subsidiariedad”, “gobierno local”, “gobernanza local”, “gobierno abierto municipal”… También hay otro concepto que sonaba mucho más hace años, que era el de “pacto local”.

Repasemos la Historia. Es un hecho que el Estado descentralizado que prevé el Título VIII de la Constitución se desarrolla en el tiempo de manera escalonada y, cabría añadir, desigual entre los distintos entes territoriales. La Constitución se aprueba en 1978, dentro de un contexto socio-político presidido por sentimientos y movimientos regionalistas y/o nacionalistas acallados durante décadas y que finalmente tendrían su plasmación jurídico-práctica en las Preautonomías, las cuales a su vez en pocos años se constituyeron en Comunidades Autónomas, a través del proceso estatuyente previsto en el propio texto constitucional. Sin entrar ahora, pues no procede, en la lectura actual de este proceso, sí cabe reconocer que toda la fuerza descentralizadora de los primeros años de vigencia de la Carta Magna fue absorbida por las jóvenes e inéditas Comunidades Autónomas. Este es el panorama político-territorial de los ochenta. Respecto a las Entidades Locales cabe observar un status de subordinación respecto de los denominados “Entes superiores”, estatus muy probablemente favorecido por la aparición de las CCAA, las cuales, por una parte se erigen en una nueva Administración a la que “rendir cuentas” y por otra suponen la desaparición de determinadas Corporaciones Locales: las Diputaciones Provinciales en las nuevas CCAA uniprovinciales.

Sin embargo la misma Constitución también propugnaba el principio de autonomía municipal, y el mero hecho de que no se desarrollara ni salvaguardara este principio no significa que no estuviera reconocido. Desde el punto de vista jurídico aparecen en esta década de los ochenta varias Sentencias del Tribunal Constitucional y dos normas clave: la Carta Europea de Autonomía Local (que relaciona el principio de autonomía local con la necesaria asunción de competencias, arts. 3 y 4) y la Ley Reguladora de las Bases del Régimen Local, hoy ultrarreformada. Sin embargo, dos déficits crónicos, aún no subsanados en la actualidad, marcaban la realidad de las Corporaciones Locales: la falta e indefinición de competencias concretas y, sobre todo, la falta de financiación. Y eso a pesar de lo dispuesto en los arts. 137 y 140 a 142 de la Constitución, que salvaguardan sobre el papel tanto la autonomía local como la autonomía-suficiencia financiera, y que además quedan desarrollados ya a mediados-finales de los ochenta (con base en el hoy malinterpretado art. 149.1.18 de la Constitución) por la citada Ley de Bases del Régimen Local y por la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

Ayuntamiento de Huelva
Ayuntamiento de Huelva

En los noventa se consolida el Estado de las Autonomías, de forma que a finales de la década se puede afirmar que el proceso de traspaso de competencias se ha ultimado, ya que todas las CCAA -en un proceso de equiparación que supera la desigualdad inicial entre las propias CCAA- han asumido todas las competencias del art. 148, y también, aunque se diga poco, del 149 de la Constitución en condiciones de relativa homogeneidad –otra cosa es el poder político de presionar, pero tampoco procede comenta este aspecto en este momento-. Aquí es donde queríamos llegar. Desde luego, el hecho de que todas las CCAA tengan prácticamente las mismas competencias facilita el proceso de descentralización de éstas en las Entidades Locales: descentralización de segundo grado, coloquialmente “segunda descentralización” o “segundo pacto local”, que lo sería tanto por ese “segundo grado” como por su orden cronológico. Las conversaciones conocidas como “pacto local” (el primero), que nacen en la sede de la Federación Española de Municipios y Provincias, tuvieron finalmente su plasmación jurídica en el año 99 a través de una reforma de varias leyes ordinarias y orgánicas, en especial de la Ley de Bases de Régimen Local. Aquel “pacto local” tuvo pros y contras. En esencia la reforma del 99 aumenta cuantitativa y cualitativamente las competencias de los Alcaldes-Presidentes (esto es más ágil y un pelín menos democrático), y como contrapeso incrementa asimismo las facultades de control por parte del Pleno (moción de censura y cuestión de confianza fundamentalmente). También trata de salvaguardar de manera más efectiva la autonomía local, y por ello se incorpora un procedimiento específico en el articulado de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional: los conflictos en defensa de la autonomía local, el mecanismo precisamente que en este momento se está esgrimiendo para impugnar la LRSAL.

En la actualidad nos hallamos a mediados de la década de los 2010, dentro de un panorama sociopolítico exigente con los principios democráticos y descentralizadores, en el que queda ya obsoleta la reforma del 99, y desde luego también la de 2003, ya que la engañosamente nominada “Ley de Medidas para la Modernización del Gobierno Local” supuso poco más que la implantación de un régimen para “grandes ciudades” poco respetuoso por cierto con la autonomía autoorganizativa de las grandes ciudades. Lo que no supuso en absoluto fue la segunda descentralización o segundo pacto local. Ahora, ante la presión centralizadora de la LRSAL, estamos más que nunca ante la necesidad de llegar a diecisiete nuevos “pactos locales”, residenciados en cada una de las CCAA, que son las que realmente tienen las competencias (según hemos apuntado en numerosas ocasiones) que la LRSAL cree que parte y reparte. Un matiz (y un hándicap) es que los medios financieros, salvo el IBI y poco más, siguen procediendo de manera desordenada de todas las instancias “superiores” al municipio (Unión Europea, Estado, las propias CCAA y las Diputaciones Provinciales), por lo que no habría una correlación exacta entre cesión de competencias y cesión de medios, lo cual exigiría una profunda revisión, también, de la Ley de Haciendas Locales. En todo caso, no cabe duda de que este “segundo macropacto Local” (la suma de todos los pactos), tiene desde luego sus dificultades prácticas, ya que por un lado pueden existir resistencias (falta de voluntad política en realidad) por parte de las CCAA (a las que sinceramente veo preocupadas por otras cosas distintas al municipalismo), y por otro surge la cuestión de cómo y a quién corresponde la supervisión del proceso. Y dicha supervisión-coordinación es evidentemente necesaria, ya que la inicial diversidad de cada uno de estos pactos no puede superar la homogeneidad global del proceso. Ya estamos viendo cómo ha impactado la LRSAL, con qué desigualdad, en las distintas CCAA. En parte lo entendemos porque cada una se defiende como puede, mientras que otras practican la sumisión. Eso no quita la necesidad de coordinación, al contrario la estimula. La coordinación debería corresponder per natura al Estado, y aunque eso ahora mismo da un poco de miedo (la verdad) dicen que todo el mundo debe tener una segunda oportunidad. Rectificar es de sabios, o al menos de listos. Una buena solución sería aprobar una nueva Ley Básica de Régimen Local que no sea un paripé contextualizado en la crisis y en los “deberes de Europa”. En todo caso, sin perjuicio de lo que disponga el legislativo, bien en la nueva ley de régimen local o bien en otras reformas legislativas (de los Estatutos de Autonomía, de las leyes sectoriales del Estado), parece claro el papel activo que el Gobierno de España debería asumir como impulsor (primero) y supervisor (más tarde) del proceso, y no sólo (aunque sí principalmente) el Gobierno, sino también el resto de instituciones suprautonómicas, como la Comisión de EELL en el Senado y, por qué no, la Unión Europea, a través evidentemente del Comité de las Regiones.

Mientras tanto, la realidad es que los déficits históricos de la Administración Local siguen pesando como una losa en el día a día, sobre todo, de los Ayuntamientos. Pero no todo está perdido. La descentralización CCAA – EELL podría suponer por primera vez la atribución a las segundas de competencias genéricas sobre determinadas materias más allá de la mera prestación de servicios públicos, tanto da si propios, delegados o “impropios” (clasificación que me parece la más artificiosa de la legislación moderna, que ya es decir). Por una regla de tres simple, las competencias genéricas requieren recursos de financiación genéricos, y en ningún caso participaciones y menos subvenciones de carácter finalista. En otras palabras, la autonomía-suficiencia financiera deriva de la autonomía local, y comprende tanto la potestad tributaria como la presupuestaria. Sólo cuando se tenga la facultad de programar-presupuestar los gastos se podrá hablar de verdadera autonomía financiera. Sin libertad para gastar no puede haber corresponsabilidad fiscal. Y que conste que libertad para gastar no significa libertad para malgastar, que para eso la local es la única administración que genera superávit.

Por supuesto todo esto no deja de ser un de lege ferenda, más coloquialmente “yo propongo y otros disponen”, algo así como la cláusula de sumisión que algunos colocan al final de un informe: “es cuanto cabe informar en cumplimiento de lo solicitado, no obstante, la Corporación, con su superior criterio, resolverá”. Lo del “superior criterio” por cierto habría que reconsiderarlo. En mi opinión, si los actos administrativos deben estar motivados (art.54 de la Ley 30/92) la mayoría de informes deberían ser vinculantes. Sin duda es un tema interesante, pero esa ya es otra Historia…

 

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