Vivimos en un momento políticamente difícil. Las dos causas principales son, por un lado, la desastrosa coyuntura económica que nos azota seguramente ya más tiempo del que éramos capaces de soportar, y por otro el propio desgaste de un modelo territorial que se concibió como un parche temporal, en absoluto exento de mérito político, pero que no responde a la realidad actual.
No parece que las respectivas autonomías (constitucionales), la de las Comunidades Autónomas y la de las Entidades Locales, sean fáciles de conciliar. Recordamos que en los primeros años de vigencia de la Constitución toda la fuerza descentralizadora fue absorbida por las CCAA. También recordamos perfectamente, unos veinte años más tarde, los tiempos del Pacto Local, y aquel desiderátum de cara a un futuro que podría ser hoy, casi necesidad, de que el Segundo Pacto se produjera entre las CCAA y las EELL. Pues bien, como todos sabemos el primer pacto fue más bien “un quiero y no puedo” mientras que el segundo aún lo estamos esperando. En este contexto no muy positivo irrumpe la LRSAL como un elefante en una cacharrería para volver a enfrentar a las CCAA con las EELL, y es que la descentralización es buena pero el sistema de descentralización que concibió la Constitución hace aguas por todas partes.
Hay varios motivos. Uno es sin duda que en el sistema territorial del Estado español, son las CCAA (y, sin ánimo de entrar en polémicas, unas Mas que otras) las que tienen el poder político de presionar. Un buen pasatiempo es comparar la LOFCA con la Ley de Haciendas Locales. En absoluto estamos defendiendo una estatalización frente a la descentralización, ni mucho menos que el sistema de financiación autonómica sea perfecto –más bien al contrario-, pero es que el sistema financiero local es mucho peor, es un auténtico desastre. Y desde luego las dos leyes citadas son mucho más diferentes entre sí que los artículos 142 y 156 de la Constitución, que son casi idénticos. Ahora de repente llega la LRSAL derivando compentencias municipales “hacia arriba”, a unas Diputaciones y unas Comunidades Autónomas que tampoco nadan en la abundancia. Es más, en algunos casos están peor… ¿No sería mejor mantener las competencias y servicios municipales en este ámbito más cercano pero acompañando los medios? ¿No sería infinitamente más sencillo e igual de respetuoso (o más) con los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera y ni que decir tiene con los de autonomía local y subsidiariedad? Que nosotros sepamos los ciudadanos no van por ahí exigiendo a las CCAA más y mejores servicios públicos. Se lo exigen al Ayuntamiento, sobre todo si es pequeño o mediano. Es un derecho de los vecinos el de exigir la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público, ciertamente sólo en el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio (art.18.1.g LBRL), pero explíquele usted a un vecino necesitado en los tiempos que corren que el servicio público “social” que ha visto en el municipio de al lado es en realidad impropio, y que en su término municipal no se va a prestar, por lo que debe acudir a la Consejería o al Ministerio competente (o “a Bruselas”). Sé que parece una lectura más política que técnica, pero si uno no tiene absolutamente ninguna empatía con el ciudadano (¿acaso no lo somos todos?) ni vocación de servicio público… ¿para qué trabaja en un Ayuntamiento? Si es por alimentar (qué flaco favor nos hacen) aquel mito injustamente atribuido a los funcionarios de «hacer el vago y cobrar a fin de mes», el que piense así se ha equivocado de profesión, porque en los Ayuntamientos se trabaja mucho. Si hay alguien que quiera vivir más tranquilo que se haga monitor de yoga… Pero la mayoría no somos así, la mayoría creemos en lo público, y en la necesidad del servicio público. Los Ayuntamientos ayudamos a las personas y en este sentido es un trabajo bonito y gratificante. Está claro que la Ley es lo primero, pero hay que interpretar las leyes de forma compatible con un sistema público que dé cobijo a las necesidades de la sociedad. Alguien dirá que con tanto servicio público se gasta mucho dinero, pero no creo que la Administración sea una entidad con ánimo de lucro. Nosotros hacemos cosas que una empresa privada jamás haría, ya que determinados servicios son deficitarios per se. Pero no por eso debemos dejar de prestarlos. Qué fríos son los informes… Seamos posibilistas, no revientafiestas.
Pero sí, parece que la clave es el dinero. La clave y el problema, porque no se ha financiado correctamente la hacienda local. Nunca. Recordamos el famoso “Plan Zapatero” de 2009, en el que, ya bien entrada la crisis, se pretendía utilizar a los Ayuntamientos como “elemento dinamizador de la economía”, y con esas buenas intenciones –común denominador a todos los gobiernos- nos pagaron el precio de contratos para la ejecución de unas obras obras públicas totalmente innecesarias, pero que nos sacamos de la chistera porque en este país cuando no sabemos qué hacer nos ponemos a juntar ladrillos con cemento. Sin embargo el verdadero problema, más allá de aquel “pan para hoy y hambre para mañana” es que seguimos dependiendo de la caridad y, más propiamente, de subvenciones finalistas y medidas ad hoc como la comentada. Mientras tanto, los arts. 142 de la Constitución y 9 de la Carta Europea de Autonomía Local siguen durmiendo el sueño de los justos. Sin autonomía financiera no hay autonomía local. Dice el art. 137 de la Carta Magna que el Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades (no solamente una de ellas) gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses. Esta reflexión viene al caso porque como dijo Pedro Castro (ex Presidente de la FEMP, en su intervención en el Club Siglo XXI con la conferencia titulada “Gobiernos Locales y Democracia”, enmarcada en el ciclo “Treinta años después….”) se trataría de “…avanzar de verdad en el desarrollo constitucional que se quedó en el rellano de las Comunidades Autónomas”.
Pero que no se vea la presente reflexión como anti-autonómica. Al contrario, también queremos y debemos reconocer el ámbito propio (legislativo y ejecutivo) de las CCAA. Y es que tampoco parece que la LRSAL sea una Ley que favorezca en absoluto los intereses de las CCAA. Podría vulnerar competencias legislativas de desarrollo pues nunca una ley básica había estirado tanto el concepto de lo básico (¿qué espacio normativo queda para el legislador autonómico en materia de régimen local teniendo en cuenta el 149.1.18?). Y podría vulnerar competencias sectoriales… ¿Quién es el Estado para listar los servicios públicos municipales si estos vienen establecidos en la legislación sectorial? No queremos ser alarmistas, pero quizá una estricta aplicación de la nueva Ley obligaría a revisar algo así como 200 leyes autonómicas… Las famosas Sentencias de los ochenta del Constitucional, dogma de fe para la interpretación del régimen local, no nos sirven como es lógico para solventar todos los flecos interpretativos de una Ley dictada tres décadas después en un contexto muy particular. Pronto habrá más Sentencias, específicas además sobre la LRSAL. Las esperamos.
En todo caso no cabe duda de que las competencias concretas de las Corporaciones Locales no vienen determinadas en la Ley de régimen local, sino en la legislación sectorial, y que esta hoy día es mayoritariamente autonómica. Este es el sistema de determinación de las competencias locales que concibió la propia LBRL, y la LRSAL no lo ha cambiado. Es lógico pensar que si no lo ha hecho expresamente tampoco debemos interpretar que lo hace implícitamente. No creo pues que haya que entender derogada ninguna de esas 200 leyes sectoriales por «entrar en contradicción» con la LRSAL. Y si hay que interpretarlo así que lo diga alguien en un informe, a ser posible alguien que sepa del tema.
Pero «el tema» está claro… En efecto, partimos del art. 2.2 de la LBRL que parece dar cierta preeminencia al Estado: “Las leyes básicas del Estado previstas constitucionalmente deberán determinar las competencias que ellas mismas atribuyan o que, en todo caso, deban corresponder a los Entes locales en las materias que regulen”. Este inciso fue declarado constitucional por la citada Sentencia del Tribunal Constitucional 214/1989, de 21 diciembre, siempre que se interprete en el sentido fijado en su Fundamento Jurídico 3º. Pero a partir de ahí, la ley no puede ser más explícita:
- “Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades Locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la Entidad Local, de conformidad con los principios de descentralización, proximidad, eficacia y eficiencia, y con estricta sujeción a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera” (art.2.1).
- “Las competencias propias de los Municipios, las Provincias, las Islas y demás Entidades Locales territoriales solo podrán ser determinadas por Ley” (art. 7.2).
- “El Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas” (art.25.2).
Dicho lo cual, y habida cuenta de que las Comunidades Autónomas se hallan en su techo competencial dentro del prediseñado por el art. 148 de la Constitución y asumido en sus Estatutos de Autonomía; y detentan por tanto prácticamente todas las competencias sectoriales (comprendiendo la potestad legislativa, que es la importante), los intérpretes del Derecho deberemos decidir, con criterio único, cuáles son las competencias que tienen las Entidades Locales en materia de sanidad, servicios sociales, educación, deporte, consumo o urbanismo: las que aparecen fugazmente en la LRSAL o las que se desarrollan (bastante más, aunque tampoco de manera suficiente) en un sinfín de leyes autonómicas reguladoras de cada sector y que por cierto, propias o impropias, ya venimos desempeñando.
Por último cabe reconocer que el sistema tampoco era ni mucho menos perfecto antes de la LRSAL (por lo que desde luego no era en absoluto necesaria esta complicación). Según el Libro blanco sobre la reforma del gobierno local, que se quedó en poco más que un interesante documento teórico, estas son las principales debilidades del modelo vigente de atribución de competencias locales:
a) Las leyes sectoriales hacen una definición insuficiente de las competencias locales en los ámbitos respectivos.
b) Falta de adaptación de las competencias locales a las funciones propias de la administración pública liberalizadora.
c) Vigencia de una concepción patrimonialista de la autonomía local.
d) Anacronismo y falta de adaptación a las nuevas realidades.
e) Las limitaciones de la potestad normativa local.
f) Los «controles» de las competencias locales.
g) Algunas leyes sectoriales incrementan las obligaciones, las responsabilidades o las cargas municipales.
h) Proliferación de órganos colegiados con representantes municipales, de escasa utilidad para la autonomía local.
i) Uniformismo (artificial) del régimen local y de las competencias municipales.
Cabría añadir (sé que soy insistente) la insuficiencia financiera local, que ya estaba en crisis mucho antes de la crisis (un milagro que no tengamos apenas déficit público). Pero viendo en la crisis una oportunidad, como decía el gran Einstein, muy posiblemente sea un buen momento para subsanar estas deficiencias del sistema, deficiencias que, en nuestra opinión, la LRSAL no corrige sino que seguramente robustece.
Resumen
La intención de la LRSAL era clarificar las competencias locales a través de una ley básica estatal, pero no se ha conseguido porque no se ha tenido en cuenta la legislación sectorial autonómica. Además del legislativo autonómico (incluyendo leyes sobre régimen local y leyes sectoriales) también se ha incidido notablemente sobre el ámbito ejecutivo de las CCAA. Ya lo hemos dicho en más de una ocasión: la LRSAL es una ley “del régimen local” que afecta mucho a las CCAA. En medio de ese huracán está el régimen transitorio de la Ley, el cual presenta dudas de todo tipo.
Pero algunas CCAA ya se han dado cuenta de esto, y de ahí que en abril de 2014 ya podemos dar cuenta de diversas iniciativas autonómicas de desarrollo normativo o interpretación de la LRSAL. En este sentido destacamos:
- DICTAMEN del Consejo de Garantías estatutarias de Catalunya 8/2014, de 27 de febrero, sobre la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración local (en catalán)
- Circular de 11 de marzo de 2014, de la Directora de Relaciones con las Administraciones Locales y Registros Administrativos, del Gobierno Vasco, referente al sistema de ordenación de las competencias municipales y al régimen foral vasco, tras la entrada en vigor de la LRSAL
- Dictamen nº 165/2014, de 12 de marzo, que tiene por objeto el Acuerdo del Consejo de Gobierno de 25 de febrero de 2014, por el que se autoriza la interposición de Recurso de Inconstitucionalidad contra la LRSAL (texto no oficial)
- Decreto-Ley 1/2014, de 27 de marzo, de medidas urgentes para la garantía y continuidad de los servicios públicos en Castilla y León, derivado de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local
- CIRCULAR de 1 de abril de 2014, (interpretativa de la anterior) de la Viceconsejera de Administración y Gobierno del Territorio, relativa al sistema competencial y otras cuestiones derivadas de la entrada en vigor de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.
NOTA: Basado en nuestro artículo «El escenario competencial tras la LRSAL: problemas -y posibles soluciones- del nuevo sistema de determinación de los servicios públicos municipales«. Revista Derecho Local, febrero de 2014.
ANEXOS
Nosoloaytos 